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食品安全監(jiān)管的必要性
食品安全監(jiān)管的必要性有那些?看看小編整理的文章，希望對(duì)大家有幫助。
一、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的管理概述
風(fēng)險(xiǎn)是一種不確定性，從廣義上講是一個(gè)中性詞，越高的風(fēng)險(xiǎn)可能代表著越大的損失，也可能帶來(lái)越大的收益。
我們這里使用的是風(fēng)險(xiǎn)的狹義概念，單純的指發(fā)生損害性負(fù)面結(jié)果的不確定性。
以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的管理簡(jiǎn)稱風(fēng)險(xiǎn)管理，是指在獲取與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定風(fēng)險(xiǎn)策略、使用風(fēng)險(xiǎn)管理措施、監(jiān)督和改進(jìn)管理效果，力求避免或減輕各種風(fēng)險(xiǎn)事件帶來(lái)的負(fù)面影響。
近年來(lái)國(guó)家開(kāi)始在企業(yè)、金融、社會(huì)、行政等多方面較多的提出以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向來(lái)進(jìn)行管理的概念。
二、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀
雖然國(guó)家層面以立法的形式確立了食品安全監(jiān)管中風(fēng)險(xiǎn)管理的地位，國(guó)家層面以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的理念應(yīng)當(dāng)是得到了使用。
這在國(guó)家局發(fā)布的各項(xiàng)文件中有所體現(xiàn)，但下達(dá)到省市一級(jí)因各級(jí)各地監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的理解應(yīng)用各不相同，總體效果感覺(jué)差強(qiáng)人意。
以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的管理使用在食品安全監(jiān)管方面是種較新的提法，風(fēng)險(xiǎn)管理本身學(xué)科較新，而且涉及知識(shí)極廣，監(jiān)管機(jī)關(guān)尤其是市縣級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)很缺乏這方面專業(yè)人才，所以實(shí)際應(yīng)用中只能機(jī)械的執(zhí)行上級(jí)文件，較難結(jié)合各地情況制定適合自己的做法。
而國(guó)家級(jí)文件只能根據(jù)總體層面風(fēng)險(xiǎn)狀況制定，中國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況千差萬(wàn)別，如果各地不能結(jié)合本地情況靈活運(yùn)用，很難期待取得良好效果。
例如2016年質(zhì)檢總局布置重點(diǎn)整治餐具洗滌劑行業(yè)，全國(guó)都共同推進(jìn)，聲勢(shì)不可謂不浩大。
但就筆者所處地區(qū)，全市只有5家小規(guī)模洗滌劑生產(chǎn)企業(yè)，使用的都是雖然落后但成熟的技術(shù)和設(shè)備，只要把好原料關(guān)，產(chǎn)品不合格風(fēng)險(xiǎn)極低，但2016年全年對(duì)這幾家企業(yè)都全面抽檢了兩次，日常檢查，專項(xiàng)檢查，省局督查、復(fù)查每家一年都10次上下，投入了大量的人力物力財(cái)力，但實(shí)際降低的食品安全風(fēng)險(xiǎn)極其有限。
也許全國(guó)范圍內(nèi)餐具洗滌劑行業(yè)確實(shí)存在較高風(fēng)險(xiǎn)，但具體到市一級(jí)，多數(shù)地方這一行業(yè)規(guī)模小風(fēng)險(xiǎn)低，所以這種全國(guó)一盤棋的監(jiān)管資源投入方式就沒(méi)能體現(xiàn)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的理念。
造成了有限資源的浪費(fèi)。
三、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向進(jìn)行食品安全監(jiān)管的一般流程
以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管和以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的企業(yè)管理有相似之處，我們不妨把企業(yè)管理中對(duì)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的部分理論應(yīng)用借鑒過(guò)來(lái)。
我們定義一個(gè)分析的范圍，國(guó)家和省一級(jí)別的情況比較復(fù)雜，筆者這里就以一個(gè)經(jīng)濟(jì)狀況普通的三線地級(jí)市為單位試著進(jìn)行一下描述。
1、總體風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境信息收集
既然我們要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向?qū)κ称钒踩M(jìn)行管理，首先就要對(duì)管理范圍內(nèi)食品安全有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行收集，信息收集的工作不是一次性的而是貫穿整個(gè)管理流程之中，這些數(shù)據(jù)將成為我們進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和具體制定管理策略解決方案的基礎(chǔ)。
越全面而準(zhǔn)確的信息可以讓我們做出越行之有效的管理決策。
具體需要收集哪些信息呢?所謂要知己知彼，先從對(duì)內(nèi)說(shuō)起。
我們要收集與我們監(jiān)管資源相關(guān)的信息。
如本市各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員數(shù)量及分布、人員年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn);全市我們可利用的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量、資質(zhì)、檢驗(yàn)技術(shù)能力、檢驗(yàn)成本;我市現(xiàn)在執(zhí)行的日常監(jiān)管方案、監(jiān)管的成功案例經(jīng)驗(yàn)和失敗案例經(jīng)驗(yàn)等等。
這些信息收集的目的是盡可能總結(jié)量化出我們監(jiān)管可動(dòng)員使用的資源總量。
對(duì)外我們要收集全市范圍內(nèi)食品生產(chǎn)、銷售、集貿(mào)市場(chǎng)、餐飲、小作坊等主體的數(shù)量、規(guī)模、品種、技術(shù)能力、管理能力、食品流通覆蓋范圍，尤其對(duì)存在跨地區(qū)性大型食品生產(chǎn)企業(yè)、食品集散市場(chǎng)這類大型主體;還要收集食品消費(fèi)信息，如本市人口結(jié)構(gòu)、食品消費(fèi)總的數(shù)量、各品種所占比例、來(lái)源及市內(nèi)各地區(qū)食品消費(fèi)特點(diǎn)等信息。
國(guó)家的政策方針、當(dāng)前的法律環(huán)境、社會(huì)環(huán)境也是我們要收集的信息。
目的是將本市可能存在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)加以歸集、篩選、提煉、對(duì)比、分類、組合以便在接下來(lái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中使用。
需要特殊說(shuō)明的是信息收集工作不是食品監(jiān)管部門自己可以完成的，所需要的信息分布在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、統(tǒng)計(jì)、海關(guān)、農(nóng)業(yè)等各個(gè)部門，甚至社會(huì)組織，企業(yè)、消費(fèi)者。
這時(shí)可以有效利用食品安全管理委員會(huì)這一跨部門的平臺(tái)，組織協(xié)調(diào)各部門共同行動(dòng)，并歸集信息。
2、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
當(dāng)我們完成了初步信息收集之后，我們要開(kāi)始對(duì)整個(gè)地區(qū)存在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)三部分。
風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是針對(duì)我們收集的內(nèi)外部信息中表現(xiàn)出可能存在食品安全管理失效，出現(xiàn)食品安全事故的內(nèi)容進(jìn)行具體化項(xiàng)目化。
風(fēng)險(xiǎn)分析是對(duì)已經(jīng)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的特征、原因、發(fā)生條件、影響進(jìn)行描述。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是根據(jù)分析結(jié)果具體量化風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的發(fā)生可能性高低，一旦發(fā)生影響程度大小等因素。
例如對(duì)內(nèi)我們識(shí)別出監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律專業(yè)人才少，缺少具備法律職業(yè)資格的執(zhí)法辦案人員，可能行政處罰案件質(zhì)量低，易發(fā)生行政訴訟敗訴，導(dǎo)致監(jiān)管失效這一風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。
具體分析成因是公務(wù)員招錄人員有限、待遇較低，而具備法律職業(yè)資格的人員不愿應(yīng)聘。
評(píng)價(jià)這一風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，按以往數(shù)據(jù)我市食品案件行政訴訟發(fā)生率較低，但隨著新食品安全法實(shí)行有上升趨勢(shì);缺少法律人才對(duì)法制程度要求越來(lái)越高的監(jiān)管而言影響較大，之后對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生系的可能和影響的程度進(jìn)行打分量化。
再例如對(duì)外我們識(shí)別出我市有一個(gè)覆蓋周邊五市的超大型食品集散批發(fā)市場(chǎng)，該市場(chǎng)食品種類繁多，流通量大，經(jīng)營(yíng)者結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理工作量大難度高這一風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。
具體分析該市場(chǎng)內(nèi)部的食品安全管理現(xiàn)狀，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體及經(jīng)營(yíng)者多方面情況。
之后對(duì)該市場(chǎng)發(fā)生系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的可能和一旦發(fā)生影響范圍和程度進(jìn)行打分量化。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)技術(shù)性比較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)至少由市一級(jí)機(jī)關(guān)牽頭組織，由各縣區(qū)業(yè)務(wù)骨干參與。
必要時(shí)應(yīng)當(dāng)借助外界力量，聘請(qǐng)有資質(zhì)專業(yè)能力強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也不是一次性的，在整個(gè)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的管理過(guò)程中我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體環(huán)境和所收集信息的不斷變化定期或不定期進(jìn)行，以便對(duì)新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和原有風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的變化進(jìn)行重新評(píng)估。
3、制定以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向管理策略方向
這一點(diǎn)是食品監(jiān)管和企業(yè)管理區(qū)別較大的。
企業(yè)根據(jù)具體風(fēng)險(xiǎn)好惡程度可能為了高收益而選擇承擔(dān)較高風(fēng)險(xiǎn)的策略。
而食品安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)管理策略一定是盡可能的降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的機(jī)率和危害。
但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)作為一種不確定性是不可能被完全消除的，雖然各級(jí)文件中總是使用不惜代價(jià)、死看死守、100%覆蓋無(wú)死角、確保無(wú)食品安全事故發(fā)生等提法，但這類提法本身就不符合風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)規(guī)律。
在我們的監(jiān)管資源有限的前提下，如何有效利用現(xiàn)有資源，提高管理效率降低系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)才是我們要研究討論的目標(biāo)。
這里我引用一個(gè)審計(jì)學(xué)中的概念“合理保證”，合理保證是一個(gè)與積累必要的證據(jù)相關(guān)的概念，它要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師通過(guò)不斷修正的、系統(tǒng)的執(zhí)業(yè)過(guò)程，獲取充分適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，對(duì)鑒證對(duì)象信息整體提出結(jié)論，提供一種高水平但非百分之百的保證。
追求的保證程度越高，單位保證程度的成本就幾何增長(zhǎng)。
食品安全監(jiān)管策略的制定也是這樣，如果一味的追求某方面萬(wàn)無(wú)一失，肯定會(huì)導(dǎo)致資源配置失衡，降低總體監(jiān)管效果。
4、提出針對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)的管理解決方案
風(fēng)險(xiǎn)的管理解決方案是我們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出的具體風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目所使用的管理工具。
針對(duì)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目我們都應(yīng)設(shè)計(jì)具體的解決方案，該方案應(yīng)當(dāng)是有合法性、合理性、具體可操作性的，并且除風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)特殊的情況下，該方案應(yīng)當(dāng)能把具體風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的發(fā)生和危害水平降至可接受程度，而且監(jiān)管資源的占用是合理可控的，符合成本效益原則。
具體來(lái)說(shuō)解決方案的設(shè)計(jì)應(yīng)符合本地區(qū)監(jiān)管能力水平，可分為外部解決方案和內(nèi)部解決方案。
外部解決方案就是把這部分風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的管理外包出去，利用外部專業(yè)力量應(yīng)對(duì)。
內(nèi)部解決方案就是通過(guò)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，管理制度，資源投放等的調(diào)整來(lái)應(yīng)對(duì)。
內(nèi)外部解決方案也可以同時(shí)使用。
如前例中監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律專才缺乏，復(fù)雜行政處罰案件、涉訴案件應(yīng)對(duì)能力不足的風(fēng)險(xiǎn)就可以通過(guò)外聘律師事務(wù)所為法律顧問(wèn)來(lái)作為短期外部解決方案，通過(guò)加強(qiáng)法律知識(shí)培訓(xùn)，招錄法律專業(yè)人才，培養(yǎng)出符合自己部門要求的法律人才梯隊(duì)來(lái)作為長(zhǎng)期內(nèi)部解決方案。
而前例中區(qū)域內(nèi)有食品種類繁多，流通量大，經(jīng)營(yíng)者結(jié)構(gòu)復(fù)雜的超大型食品集散批發(fā)市場(chǎng)這一風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，可以借助外部檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)增加檢驗(yàn)頻次和范圍來(lái)應(yīng)對(duì)，也可以通過(guò)內(nèi)部打破常規(guī)以行政區(qū)劃(例如街道)為單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置，在該市場(chǎng)設(shè)立常駐監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)日常監(jiān)管執(zhí)法力量來(lái)應(yīng)對(duì)。
我這里說(shuō)明一下特殊性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)，我這里所說(shuō)的特殊性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)是影響范圍廣度或影響嚴(yán)重程度超過(guò)本級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)管理能力范圍之外的風(fēng)險(xiǎn)事件。
例如三聚氰胺奶粉、蘇丹紅事件、毒鼠強(qiáng)事件等影響力跨市、跨省甚至更大的風(fēng)險(xiǎn)事件。
這類事件的解決方案不是市級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能有效制定的，一旦發(fā)生應(yīng)當(dāng)及時(shí)層層上報(bào)，不隱瞞、不拖延，盡可能在事態(tài)不可控之前讓有管理能力的層級(jí)制定出有效的風(fēng)險(xiǎn)管控方案，下級(jí)單位高效率執(zhí)行，爭(zhēng)取將負(fù)面影響降至最低。
5、管理效果的監(jiān)督和改進(jìn)
以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的管理的最后一步就是監(jiān)督和改進(jìn)，雖然是最后一步但卻不是管理的終點(diǎn)。
我們可以通過(guò)使用壓力測(cè)試、穿行測(cè)試、案例分析等方式對(duì)前幾步管理過(guò)程的實(shí)施情況和效果的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)原本設(shè)計(jì)的不恰當(dāng)之處和情況變化原方案不再適合新的情況時(shí)及時(shí)加以改進(jìn)。
進(jìn)而再次回到信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、策略修正、方案改進(jìn)、再次監(jiān)督改進(jìn)這一閉環(huán)循環(huán)。
隨著循環(huán)的不斷進(jìn)行我們的管理能力和管理水平不斷提高，管理效果也越來(lái)越好。
和策略方向的選擇一樣，食品行政監(jiān)管和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理在監(jiān)督上差別較大。
企業(yè)是自己承擔(dān)自己管理失敗的風(fēng)險(xiǎn)，而食品行政監(jiān)管一旦出現(xiàn)問(wèn)題，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)是由全地區(qū)甚至更大范圍的社會(huì)一般消費(fèi)者承擔(dān)。
所以對(duì)食品行政監(jiān)管的監(jiān)督的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)建立能力技術(shù)方面和黨紀(jì)政紀(jì)方面雙軌制監(jiān)督機(jī)制。
發(fā)現(xiàn)管理能力的不足導(dǎo)致的管理不足，我們可以通過(guò)加強(qiáng)研究、聘請(qǐng)專家、吸取外部先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)改進(jìn)，對(duì)監(jiān)管人員瀆職、舞弊、甚至謀私導(dǎo)致的管理失效要堅(jiān)決依法嚴(yán)懲。
四、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管未來(lái)展望
雖然現(xiàn)在我們還處于以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管工作的起步階段，但隨著科技和信息化的不斷發(fā)展，以前制約著我們管理效能提升的信息傳遞、存儲(chǔ)、篩選、獲取能力都有著大幅度的提升。
各地提出的把各職能部門信息聯(lián)網(wǎng)的集成式政務(wù)平臺(tái)，政務(wù)云等概念正推動(dòng)這我們食品安全監(jiān)管進(jìn)入一個(gè)變革期。
就以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管而言，我們可以建立一個(gè)覆蓋全國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策支持系統(tǒng)，系統(tǒng)通過(guò)政府政務(wù)平臺(tái)自動(dòng)收集一部分食品監(jiān)管有關(guān)信息，各個(gè)級(jí)別單位按照風(fēng)險(xiǎn)管理的流程收集補(bǔ)充信息匯總到一起，利用大數(shù)據(jù)分析能力識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。
例如系統(tǒng)獲取到茅臺(tái)酒廠上年度出廠5000噸成酒，而各地銷售信息匯總后達(dá)到30000噸，我們就可以識(shí)別出市場(chǎng)上存在假冒茅臺(tái)酒大量流通的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以對(duì)茅臺(tái)酒主要銷售地監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，收到預(yù)警的監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)茅臺(tái)酒銷售商開(kāi)展檢查。
進(jìn)一步根據(jù)各地方識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)類別，制定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)解決方案可以建立風(fēng)險(xiǎn)類別庫(kù)，解決方案庫(kù)。
讓其他地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以共享經(jīng)驗(yàn)成果，使我們監(jiān)管創(chuàng)新的智力成果得以積累和傳承，也為將來(lái)立法、修法提供可靠的數(shù)據(jù)依據(jù)。
同時(shí)決策支持系統(tǒng)還可以和未來(lái)信息化的食品監(jiān)管系統(tǒng)、企業(yè)個(gè)人信用系統(tǒng)等進(jìn)行數(shù)據(jù)交換形成一個(gè)全社會(huì)整體性的食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、管理、控制的有效共同治理結(jié)構(gòu)。
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