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資產(chǎn)評估法三審立法有望
我國資產(chǎn)評估行業(yè)的發(fā)展始于上世紀80年代末國有企業(yè)改制，到目前已20多年，有關(guān)評估管理的規(guī)定散見于不同的法律、法規(guī)和規(guī)章制度中。多年來，資產(chǎn)評估行業(yè)以1991年國務(wù)院頒布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》(國務(wù)院令第91號)作為基本法律依據(jù)，這是我國第一部亦是唯一一部針對評估而專門頒布的行政法規(guī)，但該法規(guī)側(cè)重于處置國有資產(chǎn)的評估規(guī)范，無法滿足市場經(jīng)濟發(fā)展對于評估立法的要求。
《資產(chǎn)評估法》立法一波三折
目前，在資產(chǎn)評估行業(yè)，國務(wù)院認可的評估資格有六種，包括注冊資產(chǎn)評估師、注冊房地產(chǎn)估價師、土地估價師、礦業(yè)權(quán)評估師、保險公估人、舊機動車鑒定估價師，分屬財政部、住建部、國土部、保監(jiān)會、商務(wù)部五個政府部門歸口管理。
資產(chǎn)評估行業(yè)“五龍治水”的行政管理體制，形成了行業(yè)多頭管理、評估市場人為分割，多種行業(yè)標準和職業(yè)規(guī)范并存的局面。
《資產(chǎn)評估法》于2006年成立草案起草組，由全國人大財經(jīng)委牽頭，2012年2月提交全國人大常委會首次審議，2013年8月提交二審�！顿Y產(chǎn)評估法》草案歷時十年，三屆全國人大常委會，幾十次修改完善，兩次公開向社會征求意見，反饋意見近20萬條，醞釀多年，但存在巨大分歧，遲遲難出臺。
2013年8月《資產(chǎn)評估法》草案二審后，面向社會公開征求意見，得到的意見高達32642條，這一數(shù)量居去年向社會公開征求意見的法案前列。而且，過去近一年來，圍繞《資產(chǎn)評估法》的爭論一直不斷。
《資產(chǎn)評估法》草案二審稿規(guī)定設(shè)立評估機構(gòu)，應(yīng)當經(jīng)省級以上人民政府資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準，由工商行政管理部門辦理登記。
據(jù)悉， 全國人大常委會將于今年8月三審《資產(chǎn)評估法》草案，財政部專家5月末向全國人大有關(guān)部門提出建議，修改《資產(chǎn)評估法》草案二審稿，對評估機構(gòu)以注冊制替代二審稿規(guī)定的備案制。對此相關(guān)專家給出了不同的意見。
注冊制有利于促進和加強行業(yè)監(jiān)管
財政部專家提出，資產(chǎn)評估機構(gòu)從事評估業(yè)務(wù)應(yīng)實行注冊制。評估機構(gòu)應(yīng)當自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照30日內(nèi)向有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門申請執(zhí)業(yè)注冊。有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門應(yīng)當將評估機構(gòu)注冊情況向社會公告。
中和資產(chǎn)評估有限公司的楊蕾在接受《財會信報》記者采訪時表示認同實行注冊制，她認為注冊制和備案制均改變了過往資產(chǎn)評估機構(gòu)設(shè)立時必須先經(jīng)行政管理部門前置審批的程序，簡化了評估機構(gòu)設(shè)立的手續(xù)，節(jié)約了時間，降低了設(shè)立成本，有利于評估行業(yè)的發(fā)展。備案制將此手續(xù)進一步簡化，只需工商行政管理部門批準后向評估行政管理部門備案即可，從設(shè)立程序上看，是較之前的嚴格和繁瑣有了很大的改進，有利激活評估行業(yè)市場。
但她同時指出，從行業(yè)管理的角度看，由于備案不是行政許可行為，是否備案不影響評估機構(gòu)執(zhí)行評估業(yè)務(wù)。資產(chǎn)評估行業(yè)是智力資本高度密集的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，雖已在國內(nèi)開展了20余年，但在現(xiàn)階段整個社會信用體系還沒有完全建立，還缺乏較大程度誠信的情況下，備案制的約束力不足，則有可能導(dǎo)致行業(yè)門檻降低，評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平良莠不齊，而社會公眾普遍缺乏專業(yè)能力判斷評估機構(gòu)是否具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)能力，出現(xiàn)問題將會成為必然。所以備案制在現(xiàn)階段不是現(xiàn)實有效的制度。而注冊制在簡化了設(shè)立手續(xù)的同時，仍保留了監(jiān)管手段，為評估機構(gòu)的后續(xù)監(jiān)管提供了制度上的保障。
財政部力挺注冊制給出的理由是，工商部門不具有相關(guān)評估行政管理部門的管理優(yōu)勢，無法全面、完整、準確地掌握資產(chǎn)評估行業(yè)相關(guān)信息，在設(shè)立登記時存在審核上的障礙;按照“誰審批，誰監(jiān)管”的原則，工商行政管理部門對評估機構(gòu)予以登記，卻對評估專業(yè)無法履行有效的市場監(jiān)管職責。
對此，楊蕾表示贊同。她說，工商行政管理部門本身確實不具備評估行業(yè)行政管理部門的管理優(yōu)勢，如要求工商部門全面了解并掌控資產(chǎn)評估機構(gòu)的股東或合伙人的資格、從業(yè)人員的資格是否符合條件，以及對評估機構(gòu)后續(xù)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管也同樣是不現(xiàn)實的。資產(chǎn)評估行業(yè)是專業(yè)性很強的行業(yè)，資產(chǎn)評估機構(gòu)在工商管理部門登記設(shè)立后，應(yīng)繼續(xù)由原各有關(guān)行政管理部門管理，否則容易出現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管缺失，進而導(dǎo)致評估監(jiān)管失控。
有財政專家指出，資產(chǎn)評估行業(yè)為全社會提供專業(yè)判斷服務(wù)，評估人員需要運用法律、經(jīng)濟、物理、化學等學科知識，遵循一定程序，按照一定方法，對資產(chǎn)價值進行評定估算。這種執(zhí)業(yè)特點決定了評估機構(gòu)不能與一般工商企業(yè)或其他服務(wù)企業(yè)等同看待，其設(shè)立需相關(guān)行政管理部門或者行業(yè)協(xié)會提供一種類似許可性質(zhì)的認可，以使公眾信服，為公眾提供更好的服務(wù)。
財政部提出實行注冊制的另一理由是，備案制將大大削弱各評估行政管理部門的監(jiān)管手段，在備案不清楚、不及時的情況下，社會公眾沒有條件甚至缺乏專業(yè)能力判斷評估機構(gòu)是否具備執(zhí)業(yè)能力。
“備案制在簡化設(shè)立程序的同時，確實會帶來以上弊端。”楊蕾對此認為，“現(xiàn)階段實行備案制，對于資產(chǎn)評估行業(yè)來說不是最適宜的制度設(shè)計。注冊制可以規(guī)避如上弊端，并可從制度上保障對評估行業(yè)的監(jiān)管，促使評估行業(yè)健康有序地發(fā)展，從而實現(xiàn)“輕準入，重監(jiān)管”的總體設(shè)計思路。”
備案制有利于簡政放權(quán)激發(fā)市場積極性
《資產(chǎn)評估法》草案二審稿規(guī)定，設(shè)立評估機構(gòu)，應(yīng)當向工商行政管理部門申請辦理登記。評估機構(gòu)應(yīng)當自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起三十日內(nèi)向有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門備案。有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門應(yīng)當將評估機構(gòu)備案情況向社會公告。
對此，資深財稅專家馬靖昊認為，應(yīng)該實行備案制。減少行政參與，多發(fā)揮市場的作用，政府沒有必要把權(quán)力都抓在手中，要讓市場在資源配置中起決定性作用。
江蘇淮海工學院商學院副教授王朋才在接受《財會信報》記者采訪時表示，建議實行備案制，這樣有利于激發(fā)市場的積極性。他認為，注冊制存在效率低下的問題，這和當今飛速發(fā)展的市場經(jīng)濟不相適應(yīng)，也不符合我國當前“簡政放權(quán)”的頂層設(shè)計要求。但他同時指出，應(yīng)該盡快建立有效的責任追究和處罰機制。
在談到工商部門是否具有相關(guān)評估行政管理部門的管理優(yōu)勢，是否能夠?qū)υu估專業(yè)履行有效的市場監(jiān)管職責的問題時，王朋才表示，“工商行政管理部門對資產(chǎn)評估機構(gòu)的登記管理是必要的。資產(chǎn)評估機構(gòu)是市場經(jīng)濟的一類經(jīng)營主體，不應(yīng)排除在工商行政管理部門的監(jiān)管之外，但同時應(yīng)有財政部門或其他相關(guān)部門加強對評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)管理，并與工商部門協(xié)同管理。“
財政專家指出，如果出現(xiàn)備案不及時、不清楚的情況，會削弱各評估行政管理部門的監(jiān)管手段，王朋才對此表達了不同的看法，“備案不及時、不清楚,并非備案制的先天缺陷，而是制度的執(zhí)行問題，實行備案制后應(yīng)加強備案制度的制度設(shè)計和執(zhí)行力”。他指出，不同行政管理部門對于資產(chǎn)評估工作的管理都會存在一定的局限性，且造成條塊分割、管理混亂，建議應(yīng)由某一個部門(如財政部門)統(tǒng)籌資產(chǎn)評估的管理工作。
另有專家指出，《資產(chǎn)評估法(草案)》爭議之所以大，是因為各類評估利益相關(guān)者博弈的機會不均等，各部門的意見也不一致。鑒于評估行業(yè)屬于特殊行業(yè)，容易被利益集團所控制，把調(diào)整的權(quán)利還給市場更為妥當。專家認為，不論哪個部門牽頭，市場化改革的方向是宗旨，評估機構(gòu)要做大做強，應(yīng)遵循市場之路，不能走行政干預(yù)的回頭路。
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