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淺析我國(guó)個(gè)人所得稅稅制改革
摘要： 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收體制中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。目前，個(gè)人所得稅已經(jīng)成為我國(guó)的第四大稅種，其作用不容忽視。但是這一制度在實(shí)踐中存在分配機(jī)制和程序缺陷，并沒(méi)有充分發(fā)揮其積極作用。本文針對(duì)目前我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅制存在的若干問(wèn)題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行分析，同時(shí)提出若干對(duì)策建議，以期完善我國(guó)的個(gè)人所得稅稅制。
關(guān)鍵詞：個(gè)人所得稅 稅制 改革
近年來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，居民生活水平在逐步提高。但是，自然人之間收入的差距也在不斷擴(kuò)大，貧富兩極分化的程度在進(jìn)一步加深，目前的個(gè)人所得稅稅收制度已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展。而通過(guò)對(duì)個(gè)人所得稅稅收制度進(jìn)行改革和完善，對(duì)于我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，縮小社會(huì)貧富差距，具有積極的作用。
一、我國(guó)采用的個(gè)人所得稅稅制所引起的問(wèn)題
(一)我國(guó)個(gè)人所得稅的分類(lèi)稅制造成納稅不公
目前我國(guó)個(gè)人所得稅采用的是分類(lèi)征收的稅制，是將納稅對(duì)象分成十一類(lèi)，對(duì)不同種類(lèi)的應(yīng)稅所得，按我國(guó)稅法規(guī)定的不同的征收方式進(jìn)行征收。
首先，在現(xiàn)行所得稅稅制之下，無(wú)法對(duì)納稅對(duì)象的各類(lèi)應(yīng)納所得進(jìn)行匯總，不能綜合衡量納稅對(duì)象在一定期間的綜合收入情況。在這種情況下，不能很好地評(píng)估納稅對(duì)象的稅負(fù)承受能力，往往可能會(huì)造成征收不公，甚至?xí)l(fā)納稅對(duì)象的避稅動(dòng)機(jī)。
其次，分類(lèi)稅制對(duì)納稅人的各項(xiàng)收入?yún)^(qū)分不同種類(lèi)，對(duì)不同種類(lèi)的應(yīng)納所得適用不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)和扣除標(biāo)準(zhǔn)，這樣的標(biāo)準(zhǔn)使得收入來(lái)源多但是收入分散的納稅對(duì)象能夠分散扣除，從而減少納稅。
針對(duì)上述兩點(diǎn)，以及我國(guó)高收入階層的收入通常比較分散而我國(guó)的中、低收入階層卻通常是依靠單一的工資薪金收入所得的現(xiàn)狀�，F(xiàn)行個(gè)人所得稅法律制度的十一種分類(lèi)使得收入分散但總和水平高的納稅人繳納的稅款反而低于收入集中但總和水平低的納稅人。這樣不僅違背了建立個(gè)人所得稅制度的初衷，而且甚至可能會(huì)人為地造成居民之間的貧富差距。分類(lèi)稅制甚至在一定程度上鼓勵(lì)了高收入階層通過(guò)打散自己的收入來(lái)源以規(guī)避納稅，這樣不僅造成了財(cái)政收入的流失，而且對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的影響也很不好。
(二)現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅制中費(fèi)用扣除制度存在的問(wèn)題
1、費(fèi)用扣除簡(jiǎn)單，缺乏不合理性，不能體現(xiàn)稅收公平原則
目前我國(guó)個(gè)人所得稅稅收制度采用的事單一、簡(jiǎn)單的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有以家庭為單位進(jìn)行納稅申報(bào)，沒(méi)有考慮納稅人的綜合負(fù)擔(dān)能力。如個(gè)人的婚姻狀況、健康狀況、年齡大小、老人的贍養(yǎng)費(fèi)、子女的教育費(fèi)、住房、醫(yī)療以及下崗、失業(yè)等情況。
在我國(guó)個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)凈收入所得征稅的特征不明顯，沒(méi)有考慮納稅人的個(gè)體差異。如我國(guó)居民工資薪金所得的免征額對(duì)所有的居民納稅人都是相同的，均為3500元每月。這種一刀切的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上存在很大程度上的不公平，對(duì)農(nóng)民和城市職工來(lái)說(shuō)，生存條件及社會(huì)保障存在很大差異，工資薪金所得的免征額同樣為3500元。再者，若兩人工資相同，但家庭負(fù)擔(dān)不同，如存在三口之家與五口之家的區(qū)別，那么兩人承受的負(fù)擔(dān)完全不同，但個(gè)人所得稅的免征額卻是一樣的，與個(gè)人生計(jì)以及家庭撫養(yǎng)有關(guān)的費(fèi)用均未進(jìn)行合理扣除，這是不公平的。
2.費(fèi)用扣除缺乏靈活性，不同納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)不平衡
對(duì)于占我國(guó)居民主體的工薪階層來(lái)說(shuō)，他們主要的收入來(lái)源是工資薪金收入。我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅稅制對(duì)工資、薪金所得采用“定額扣除法”計(jì)算納稅人的生計(jì)費(fèi)用扣除，這種費(fèi)用扣除方法比較簡(jiǎn)單，征納雙方都易于掌握，但是這種方法也有許多很明顯的缺點(diǎn)。
首先，這種費(fèi)用扣除方法以固定數(shù)額作為費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有與物價(jià)指數(shù)相聯(lián)系，從而不能適應(yīng)通貨膨脹所帶來(lái)的居民生活費(fèi)用支出不斷上漲的情況;其次，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制對(duì)工資、薪金所得采用的是按月計(jì)征的征稅辦法，在年終沒(méi)有進(jìn)行匯算清繳(除特殊行業(yè)外)。這種征稅辦法不能適應(yīng)一些特殊行業(yè)由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的季節(jié)性波動(dòng)所帶來(lái)的納稅人各月份之間收入的不均衡，容易造成納稅人稅收負(fù)擔(dān)的不平衡;最后，我國(guó)對(duì)于費(fèi)用扣除制度的改革存在治標(biāo)不治本、缺乏法律穩(wěn)定性的問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)工資薪金所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，要么是較長(zhǎng)一段時(shí)期不變而造成費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，要么是兩年之內(nèi)調(diào)整頻率過(guò)快。對(duì)工資薪金所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母镎{(diào)整，其政策目的是使個(gè)人所得稅的征收更適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展變化。但是這種目的的實(shí)現(xiàn)是以頻繁修改法律，破壞稅法的穩(wěn)定性為代價(jià)的。
(三)現(xiàn)行的征稅方式存在很大的局限性
對(duì)于個(gè)人所得稅的征管，我國(guó)主要采用源泉扣繳和自行申報(bào)兩者相結(jié)合的方法。這種“分類(lèi)計(jì)稅”加“自行申報(bào)”的模式對(duì)于稅源的控制比較有利，但同時(shí)對(duì)征管部門(mén)來(lái)說(shuō)卻充滿(mǎn)挑戰(zhàn)，增加了稅收征管的成本和征管難度，主要體現(xiàn)在以下兩方面：
一是中國(guó)現(xiàn)行的源泉扣繳制度雖然控制了稅源，提高了征稅效率，降低了征稅成本。但是在實(shí)際征稅時(shí)中，會(huì)存在很多代扣代繳單位協(xié)助納稅人逃避稅款的現(xiàn)象，比如部分單位存在分解收入，規(guī)避稅收的現(xiàn)象。很多單位在發(fā)放工資時(shí)，由于每次發(fā)放的數(shù)額不多，就沒(méi)有將當(dāng)月分次發(fā)放的工資薪金所得合并計(jì)稅，造成適用的稅率級(jí)次很低或者根本沒(méi)有達(dá)到起征點(diǎn)。通過(guò)這種分散的方式化整為零，或者是沒(méi)有把各種形式的收入所得合并，使部分收入處于稅收征管范圍之外。同時(shí)實(shí)行源泉扣繳無(wú)法促進(jìn)納稅人增強(qiáng)納稅意識(shí)，不利于推行自行申報(bào)的征稅方式。
二是實(shí)行個(gè)人自行申報(bào)缺少完備的個(gè)人信用系統(tǒng)和法律監(jiān)督體系，自行申報(bào)制度運(yùn)用不高。由于信用體系不完善加上現(xiàn)金交易較多，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難掌握納稅人真實(shí)的收入狀況，更無(wú)從征管�，F(xiàn)行的稅收體系中，2006 年國(guó)稅局頒布的《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法(試行)》比較系統(tǒng)的闡述了自行申報(bào)制度，由此可見(jiàn)，沒(méi)有一系列的法律進(jìn)行監(jiān)督，而相關(guān)的懲戒措施也不嚴(yán)厲，由此滋生了納稅人的偷稅逃稅行為。一些納稅人在進(jìn)行自行申報(bào)時(shí)，存在這樣一種現(xiàn)象，即把同一項(xiàng)目的所得分解為多次獲取，以此來(lái)規(guī)避稅收。
二、關(guān)于我國(guó)個(gè)人所得稅稅制改革的政策建議
(一)建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的征納模式。
綜合所得稅制是指將納稅人不同來(lái)源的所得合并后進(jìn)行征征，主要理論支撐依據(jù)是合并之后的收入能夠比較真實(shí)的反映納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力，能夠體現(xiàn)稅收量能課稅的公平原則。
稅制改革也要循序漸進(jìn)的進(jìn)行，可以先進(jìn)行小范圍的綜合，即先將工資、薪金所得，勞務(wù)報(bào)酬所得和稿酬所得等勞動(dòng)所得納入綜合課征范圍，其他所得仍實(shí)行分類(lèi)課征。改革實(shí)施的第二步可以是大綜合，將勞動(dòng)所得、財(cái)產(chǎn)所得、資本所得進(jìn)行全面的合并征收。在改革初期不把勞動(dòng)所得和經(jīng)營(yíng)及資本所得綜合征收的原因在與這三種所得的支付方都是不同的主體，如果這些所得適用統(tǒng)一的累進(jìn)稅率，在多頭代扣代繳稅款的情形之下，必須要求納稅人在納稅年度結(jié)束后自行匯總申報(bào)，才能確定應(yīng)納稅總額。這對(duì)征管部門(mén)和納稅人的要求較高，不利于政策順利實(shí)施。
(二)科學(xué)合理的確定費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。
首先，目前實(shí)行的單一的、“一刀切”的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考�納稅人家庭的負(fù)擔(dān)差異，有違公平。稅制改革應(yīng)該不走定額扣除的老路，應(yīng)該采取適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革新思路，實(shí)行項(xiàng)目扣除制度，將住房貸款利息、教育費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用、老人贍養(yǎng)費(fèi)用、子女撫養(yǎng)費(fèi)用、無(wú)收入配偶費(fèi)用、商業(yè)保險(xiǎn)等，逐步納入費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)之中。倘若這種改革措施得以推進(jìn)，那么在稅率不變的情況下，估計(jì)每年減稅額達(dá)1000億元，惠及民生，更有利于實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。
其次，我國(guó)的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，建立費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。但是，在改革的同時(shí)我們應(yīng)該看到，我國(guó)不應(yīng)該用嚴(yán)格修正立法的方式來(lái)調(diào)整費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該設(shè)計(jì)工資薪金所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)調(diào)整靈活與法律穩(wěn)定的雙贏機(jī)制。
(三)逐步推進(jìn)以家庭為單位的申報(bào)制度
從目前各個(gè)國(guó)家個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除制度的規(guī)定來(lái)看，家庭是許多國(guó)家確定個(gè)人費(fèi)用扣除的重要考慮單位。以美國(guó)為例：
美國(guó)的個(gè)人所得稅稅制實(shí)行的是將納稅人全年的所有收入不分性質(zhì)、來(lái)源、形式全部匯總，再扣除一定費(fèi)用計(jì)算稅款的綜合所得稅制。具體的內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：(1)所有形式的所得都必須納入應(yīng)稅所得。(2)所有來(lái)源的所得都必須納入應(yīng)稅所得。包括勞動(dòng)收入、土地出租收入、資本紅利收入以及接受遺產(chǎn)等等。(3)綜合所有收入的所得稅稅基本身允許做一定的扣除，來(lái)實(shí)現(xiàn)稅收的公平原則。
所以，對(duì)于我國(guó)的個(gè)人所得稅稅制改革，基本的思路之一應(yīng)該是借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，逐步推行以家庭為單位計(jì)算納稅。國(guó)家征稅部門(mén)應(yīng)該積極創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)以家庭為單位進(jìn)行納稅申報(bào)的制度，同時(shí)建立家庭費(fèi)用扣除制度。對(duì)于不同家庭，人口結(jié)構(gòu)有差別，費(fèi)用開(kāi)支、費(fèi)用扣除等也不一樣。所以對(duì)于下一步的稅制改革應(yīng)當(dāng)在家庭總收入中允許扣除收入者個(gè)人及其配偶的生活費(fèi)用扣除額、撫養(yǎng)子女費(fèi)用扣除額、贍養(yǎng)長(zhǎng)輩費(fèi)用扣除額、傷殘人士生計(jì)補(bǔ)貼扣除額等。
同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，以家庭為單位進(jìn)行納稅申報(bào)和減除生活費(fèi)用，雖然能夠更好地貫徹稅負(fù)公平的原則，但此項(xiàng)政策存在實(shí)施條件高，操作難度大的問(wèn)題。所以，就我國(guó)現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)還不可能進(jìn)行全面的實(shí)行，只能在不斷創(chuàng)造實(shí)施條件的同時(shí)以試點(diǎn)的方式逐步推行。今后可選取合適的城市仿照營(yíng)改增的改革思路，開(kāi)展以家庭為單位進(jìn)行納稅申報(bào)與扣除的改革試點(diǎn)�？梢钥紤]通過(guò)身份證或者戶(hù)口本為識(shí)別標(biāo)記來(lái)申報(bào)負(fù)擔(dān)人口，逐步完善其他輔助措施，使改革能夠順利推進(jìn)。
(四)設(shè)計(jì)合理的稅率結(jié)構(gòu)
目前，我國(guó)的個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)存在不公平現(xiàn)行，要進(jìn)行一系列的改革。例如：工資薪金所得45%的最高邊際稅率為世界最高，不利于提高效率，也不利于吸引高級(jí)人才。但是目前我國(guó)收入分配不均衡，個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)作用不能忽視，所以不能一味的降低稅率。因此，要設(shè)計(jì)合理的稅率結(jié)構(gòu)，在降低稅負(fù)、提高效率的同時(shí)發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入的作用。
稅率結(jié)構(gòu)的改革要考慮以下兩個(gè)方面：邊際稅率和平均稅率。一般來(lái)說(shuō)，邊際稅率側(cè)重于稅率對(duì)納稅人心理方面的影響，從而影響納稅人的工作決策，對(duì)納稅人的工作效率產(chǎn)生影響。平均稅率則側(cè)重于對(duì)納稅人整體稅收負(fù)擔(dān)的衡量。就中國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人稅制而言，累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)級(jí)次過(guò)多，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大檔次的收入級(jí)距，將稅率檔次降至4-5 級(jí)，最高邊際稅率不宜過(guò)高，以便于減少納稅人的逃稅的動(dòng)機(jī)以及對(duì)私人勞動(dòng)、儲(chǔ)蓄、投資決策的影響。
因此，在稅率設(shè)計(jì)的改革可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，進(jìn)一步調(diào)整工資薪金所得課稅的稅率級(jí)距，降低低收入人群的稅收負(fù)擔(dān)，調(diào)節(jié)高收入者收入，以促進(jìn)我國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的快速崛起，不斷推進(jìn)橄欖形社會(huì)結(jié)構(gòu)的最終形成;第二，同屬于勞動(dòng)所得的各項(xiàng)收入都實(shí)行統(tǒng)一公平的稅率，還要確定合理的資本所得的稅率，推進(jìn)納稅人稅負(fù)公平建設(shè)。
(五)加強(qiáng)自然人收入的監(jiān)控
目前我國(guó)個(gè)人所得稅收入占稅收總收入的比重不高，其中一個(gè)很重要的原因在于征稅部門(mén)不能全面詳細(xì)的掌握高收入者總收入的真實(shí)情況。根據(jù)胡潤(rùn)《財(cái)富》雜志在2011年的財(cái)富報(bào)告中所顯示的情況統(tǒng)計(jì)，我國(guó)高收入人群的年總收入應(yīng)在10萬(wàn)億元左右，假定實(shí)際稅率按20%計(jì)算，可征稅2萬(wàn)億元，可占當(dāng)年我國(guó)全部稅收收入的20%左右。
為解決這一問(wèn)題，在進(jìn)行個(gè)人所得稅稅制改革中，必須加強(qiáng)個(gè)人收入的監(jiān)控作為輔助措施，以保障個(gè)人所得稅的稅源。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快社會(huì)信息制度建設(shè)，加��對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)控。例如，可以在全國(guó)范圍內(nèi)普及并推行納稅人永久單一稅號(hào)制度，使得個(gè)人的所有收入所得和支出以及財(cái)產(chǎn)情況等各方面的信息都在其中顯示;大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金的管理，嚴(yán)格掌握并控制現(xiàn)金的交易;普遍實(shí)行聯(lián)網(wǎng)制度，普遍建立稅務(wù)機(jī)關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)與銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、商店、工商、房管、證券、海關(guān)、公安等網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接等。
除此之外，在保障個(gè)人隱私的基礎(chǔ)上稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)行個(gè)人收入的監(jiān)督與控制，盡可能地掌握納稅人的全面的信息，這將在很大程度上解決個(gè)人收入來(lái)源不透明的問(wèn)題。為其他稅制改革措施的順利實(shí)施打下了基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)于納稅人的稅負(fù)公平也將起到重要的作用。
總之，在個(gè)人所得稅改革方面應(yīng)該摒棄固有的舊思想，借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況逐步推進(jìn)。同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)各部門(mén)的配合，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立納稅管理信息化平臺(tái)。不斷規(guī)范和完善我國(guó)的個(gè)人所得稅制度，減少貧富收入差距，逐步建立一個(gè)合理、公平、公正的個(gè)人所得稅稅收新制度。
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