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2017年扶貧到戶政策措施調(diào)研報告
按照市扶貧局《關(guān)于開展2017年度扶貧調(diào)研活動的通知》安排部署，我局組成扶貧到戶政策調(diào)研組，分別深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村組和農(nóng)戶家中進(jìn)行了實地調(diào)研，對貧困村、貧困戶扶貧到戶政策的落實和需求等情況進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過認(rèn)真分析研究，形成扶貧到戶政策專題調(diào)研報告如下：
一、扶貧到戶工作現(xiàn)狀與存在的主要問題
通過實地調(diào)研和綜合分析，我們感到：近年來，國家對扶貧工作進(jìn)行重大調(diào)整，實行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策以來，國家全面推行“兩項制度”銜接工作，更加關(guān)心關(guān)注民生問題，在產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷、小額扶貧貸款等專項扶貧工作和基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、教育、醫(yī)療、基本社會保障等行業(yè)扶貧方面，加大扶貧到戶力度，努力使扶貧政策全面覆蓋低收入人口，取得了明顯的成效。事實證明，現(xiàn)階段實施的扶貧到戶政策是切實可行的。
但是，通過日常工作和本次調(diào)研活動的分析研究，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前開展扶貧到戶工作仍面臨著諸多困難和問題。一是生存條件差。貧困戶大多數(shù)居住環(huán)境惡劣，資源貧乏，生產(chǎn)生活資料嚴(yán)重匱乏，即使有資源也多因交通閉塞、信息不暢，難以得到有效開發(fā)。這既是貧困的主要原因，又是一些貧困人口初步脫貧以后又大面積返貧的根源。二是脫貧意識低。相當(dāng)一部分貧困人口思想觀念陳舊，小農(nóng)意識根深蒂固，思維方式和行為方式落后。還有一部分人有一定智力障礙，生活上往往靠幫靠救濟(jì)，脫貧意識極其薄弱。三是發(fā)展技能低。農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員極其缺乏，貧困人口中能掌握到1-2門實用技術(shù)的群體只有很少一部分，缺乏自我發(fā)展的能力和動力。四是收入水平低。多數(shù)貧困戶是純農(nóng)戶，貧困勞動力多數(shù)從事第一產(chǎn)業(yè)，家庭經(jīng)濟(jì)收入主要依靠種地，缺技術(shù)、缺資金、缺門路，日常生活比較艱難。五是教育負(fù)擔(dān)重。一個高中生每年需要一筆不小的支出，貧困戶家庭往往為了上學(xué)負(fù)債累累，上大學(xué)負(fù)擔(dān)就更重，極易形成貧困→輟學(xué)→再貧困的惡性怪圈，使貧困戶家庭難以擺脫弱勢地位。六是因災(zāi)因病返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。在貧困戶收入來源中，貧困戶農(nóng)業(yè)收入所占比重過大，一遇干旱、冰雹、凍害等自然災(zāi)害，收入便大幅下降，迅速返貧。家庭中有住院或慢性病的，既要支出高額醫(yī)療費(fèi)用，又減少了家庭收入，這一增一減，對于貧困戶家庭無異于雪上加霜。
二、扶貧到戶政策措施探討
鑒于目前貧困戶存在的諸多問題，扶貧到戶政策措施的研究必須具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，才能更加合理有效。結(jié)合我縣實際情況，應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面扶貧到戶政策措施的落實:
(一)專項扶貧到戶政策
專項扶貧到戶政策主要以貧困戶發(fā)展種養(yǎng)業(yè)項目為主，在種植業(yè)項目上，扶持資金主要用于種子、化肥、農(nóng)藥等，尤其是便于管理、效益好的項目要給予重點(diǎn)支持。發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，扶持資金主要用于種苗、防疫、場地建設(shè)，同時要求貧困戶加入村級專業(yè)合作社，走統(tǒng)一防疫、統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)、統(tǒng)一銷售之路，以減少不必要的損失。不論發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)，規(guī)模不要貪大求洋，而要與我縣的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源或當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實際需求為主，有市場，有銷路，有效益。
在貧困戶的項目確定上，要通過村組干部、農(nóng)戶和產(chǎn)業(yè)部門技術(shù)人員共同商定的方式，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，貧困戶的人口素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)狀況，以及自然環(huán)境和市場情況，為每一個貧困戶提出項目建議，最終由農(nóng)戶自己決定發(fā)展何種項目。通過以上方式，使確定的項目更加符合本地和農(nóng)戶實際，從而有效提高項目成功率。
在資金來源上，可通過貼息貸款、互助資金、產(chǎn)業(yè)直補(bǔ)等渠道解決。同時，鼓勵農(nóng)戶自籌解決一部分。
在扶持資金到戶途徑上，實行一卡通直接到戶最直接、最方便、最有效。
(二)行業(yè)扶貧到戶政策
要進(jìn)一步整合交通、水務(wù)、電力、教育、衛(wèi)生、國土、能源及民政等各部門力量，盡可能地加大對貧困村、貧困戶聚集區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和社會事業(yè)發(fā)展項目的投入，力求做到全覆蓋。讓貧困區(qū)域群眾早日實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，為發(fā)展增收致富產(chǎn)業(yè)奠定基礎(chǔ)。對貧困戶子女上學(xué)除了免學(xué)費(fèi)之外，還應(yīng)給予一定生活補(bǔ)助，對貧困家庭大學(xué)生實行獎勵政策，確保順利完成學(xué)業(yè)。對農(nóng)村低保實現(xiàn)應(yīng)保盡保，對臨時性貧困給予救濟(jì)，對大病實行醫(yī)療救助，盡可能減少貧困戶家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
(三)領(lǐng)導(dǎo)干部包扶低收入村
1.明確包扶措施。以市級、市直部門領(lǐng)導(dǎo)，縣級、縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)，縣直部門相配合，形成包扶領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)引進(jìn)項目和資金，包扶部門負(fù)責(zé)項目的組織實施的工作機(jī)制。采取黨員干部直接幫扶的形式，以建檔立卡的貧困戶檔案為基準(zhǔn)，分別與貧困戶“一對一”結(jié)對幫扶，承擔(dān)幫扶任務(wù)。
2 .創(chuàng)新包扶方式。堅持以人為本，因戶制宜，實施項目幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶、科技幫扶，充分調(diào)動包扶領(lǐng)導(dǎo)、包扶單位、包扶村三個積極性。
3.注重包扶成效。對包扶工作要一抓到底，不可半途而廢。每年都要確定一批包扶重點(diǎn)村，包扶一批，消化一批，脫貧一批，逐步實現(xiàn)低收入村脫貧致富。
4. 強(qiáng)化包扶責(zé)任。要把幫扶貧困戶作為黨員干部義不容辭的責(zé)任進(jìn)行落實。包扶工作建立臺賬，一定五年不變，貧困戶不脫貧，黨員干部不離開，并將此項工作做為選拔重用干部的重要依據(jù)。
(四)扶貧到戶的組織機(jī)制
1、建立扶貧到戶的組織保障機(jī)制。縣級政府要統(tǒng)籌扶貧資源，形成“政府主導(dǎo)、部門配合、社會參與、群眾主體”的扶貧到戶組織保障機(jī)制。要進(jìn)一步強(qiáng)化和發(fā)揮扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組作用，明確各職能部門的扶貧責(zé)任，并監(jiān)督落實。
2、建立扶貧到戶的跟蹤管理服務(wù)機(jī)制。充分利用貧困戶建檔立卡成果，強(qiáng)化貧困戶動態(tài)管理，因戶制宜地進(jìn)行扶持，對到戶扶持資金一律實行“一卡”通直達(dá)，確保貧困戶及時足額地獲得資金扶持。嚴(yán)格黨員干部幫扶到戶制度，對于“一對一”結(jié)對幫扶的黨員干部，要明確責(zé)任，實行不脫貧不脫鉤，確保貧困戶五年內(nèi)脫貧。
3、建立扶貧到戶工作的群眾監(jiān)督機(jī)制。要堅持公開、透明的工作方針，從貧困戶確定項目資金扶持到脫貧退出機(jī)制等都要堅持程序。要利用張榜公布、網(wǎng)上公示等形式進(jìn)行公開，使扶貧到戶工作全程接受群眾監(jiān)督，確保各項扶貧政策落到實處。
4、建立扶貧到戶工作的考核機(jī)制�？捎上嚓P(guān)部門共同制定出臺考核辦法，對各部門落實和執(zhí)行扶貧到戶政策情況實行年度考核。通過對包括貧困戶能力建設(shè)、生產(chǎn)生活條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、收入狀況等各方面指標(biāo)的提升幅度來衡量工作成效的好壞。通過考核各級領(lǐng)導(dǎo)和部門包扶責(zé)任制的落實情況，把包扶工作與領(lǐng)導(dǎo)干部政績掛起鉤來，進(jìn)行獎優(yōu)罰劣，確保扶貧到戶工作真正取得實效。
五、當(dāng)前扶貧到戶工作面臨的突出矛盾和存在的困難和問題。
我縣近幾年扶貧開發(fā)工作取得了明顯成績，全縣面貌發(fā)生了翻天覆地變化，但也面臨著一定的矛盾和困難，特別是扶貧到戶工作推進(jìn)難度大，效果不理想。其主要矛盾和困難是：(一)資金投入嚴(yán)重不足。以我縣2012年我縣貧困戶有戶27270人，由于到戶資金很少，貧困程度深，底子薄，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)重，壓力大，大多資金只能主要用于以公路為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，其他生產(chǎn)發(fā)展項目就沒有資金投入了，到貧困戶手中的資金更有限了新階段扶貧開發(fā)以來 以前到重點(diǎn)村的資金就更少了。至于整合資金到貧困村就更困難。上級給資金部門多，安排的資金也不少，但由于各部門強(qiáng)調(diào)各部門的資金使用范圍，管理分散，僅僅依靠扶貧部門一家，光扶貧資金很難在改變重點(diǎn)村的面貌。有時扶貧資金還被整合到別的部門，資金嚴(yán)重短缺，扶貧到戶難度很大。(二)扶持標(biāo)準(zhǔn)低，貧困戶受益面小。新階段扶貧開發(fā)方針雖然要求的是“工作到村、扶貧到戶”，可由于受多方面因素的影響，事實上是很難落實的，到重點(diǎn)村的資金主要是用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，即便是用在到戶項目上由于扶持資金少，貧困對象多，又要強(qiáng)調(diào)公平，無論是生產(chǎn)發(fā)展還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要貧困戶自己配套一部分，這些戶無力配套，到戶政策就成空的了，還如扶貧貸款貼息，真正的貧困戶在銀行是貸不到款的。在現(xiàn)行整村推進(jìn)項目選擇操作過程中，很多真正的貧困人口就因參與項目的門檻過高而被排斥在外，受益率相當(dāng)?shù)停械葢襞c富裕戶在很大程度上占用了扶貧資源。(三)到戶項目難規(guī)劃、難實施。貧困縣貧困人口存量大、對象多、貧困程度深、基礎(chǔ)薄弱，這些都會導(dǎo)致到戶項目難規(guī)劃難落實。貧困戶貧困的根源主要在于沒有穩(wěn)定的收入來源，而穩(wěn)定的收入來源又主要靠一定的產(chǎn)業(yè)作支撐。扶貧到戶，應(yīng)首先解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，但如果縣域經(jīng)濟(jì)沒有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，一個區(qū)域沒有形成規(guī)�；a(chǎn)業(yè)基地，沒有一批明白人帶動，沒有供銷一體化服務(wù)，貧困戶的產(chǎn)業(yè)是發(fā)展不起來的，即使是規(guī)劃了項目有資金支持也難以落實，難以實施，難以發(fā)展起來，產(chǎn)生效益。所以縣在發(fā)展上首先考慮的是事關(guān)全局的大項目，集中資金建龍頭企業(yè)，實行龍頭帶動，以大帶小。走“公司+基地+農(nóng)戶”的路子。扶貧到戶再加上扶貧部門力量有限，手段單一，這涉及到千家萬戶的項目，如果僅靠扶貧部門是難以完成的。是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)村貧困現(xiàn)象突出二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，產(chǎn)業(yè)扶貧入戶率低。一是產(chǎn)業(yè)市場化程度不高，產(chǎn)品流通渠道不暢。二是產(chǎn)業(yè)集中度不高，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，龍頭企業(yè)少，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品多為初級產(chǎn)品，增值率不高，部分產(chǎn)品處于微利或無利狀態(tài)，比較效益低。三是科技含量不高，科技服務(wù)體系不完善，產(chǎn)品市場競爭力不強(qiáng)，附加值低。四是產(chǎn)業(yè)扶貧入戶率低，享受金融支持的農(nóng)戶數(shù)少，享受產(chǎn)業(yè)扶持的農(nóng)戶占60%， 四是勞動力素質(zhì)低，自我發(fā)展能力不足。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在參與調(diào)查的重點(diǎn)村中，勞動力中文化素質(zhì)普遍低下， 小學(xué)占41.7%，初中占36%，高中占12.7%，大專以上文化9.6%，
六、對扶貧到戶政策的意見和建議
根據(jù)貧困地區(qū)基礎(chǔ)條件和生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，對于今后扶貧到戶政策落實，建議：
(一)創(chuàng)新扶貧機(jī)制。一是建立健全扶貧到戶的組織保障機(jī)制�？h委、政府要統(tǒng)籌縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的力量，形成一個"以縣級政府為主導(dǎo)、縣級扶貧開發(fā)部門協(xié)調(diào)、相關(guān)部門配合、農(nóng)村基層為實施載體"的扶貧到戶組織保障機(jī)制。扶貧部門應(yīng)增加力量，增設(shè)機(jī)構(gòu)，特別是要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立扶貧辦，配備2-3工作人員，專職專業(yè)的做業(yè)務(wù)工作，使扶貧工作有錢辦事有人辦事。二是建立健全扶貧到戶的跟蹤管理機(jī)制。扶貧資金應(yīng)重點(diǎn)扶持貧困戶，對不屬于貧困戶的對象不能享受扶持，其中包括扶貧搬遷資金，貸款貼息資金，產(chǎn)業(yè)扶持資金;對到戶的扶持資金一律實行財政撥款、銀行直達(dá)農(nóng)戶"一本通"的做法;三是進(jìn)一步加強(qiáng)千名領(lǐng)導(dǎo)干部幫扶機(jī)制。建立黨員干部幫扶到戶制度，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要把幫扶效果與評先表模、提拔晉升掛鉤。四是建立健全考評機(jī)制。科學(xué)制定考核評估機(jī)制，每個村成立一個扶貧考核評估小組，對照考評細(xì)則對扶貧到戶情況進(jìn)行評估。
(二)重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1、扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，是解決貧困戶穩(wěn)固脫貧并逐步致富的根本途徑。貧困戶只有生產(chǎn)發(fā)展了，有了比較穩(wěn)定的收入來源，才能從根本上脫貧。在扶持方式上：一是扶持種、養(yǎng)、加項目，每年在申報項目時，要明確規(guī)定，有30%以上的資金用于扶持貧困戶發(fā)展種、養(yǎng)、加項目。種、養(yǎng)、加有周期短、見效快，貧困戶易接受、有基礎(chǔ)優(yōu)勢。二要大力推進(jìn)互助資金覆蓋面。試點(diǎn)實踐證明，互助資金是支持貧困戶生產(chǎn)發(fā)展非常好的平臺。三是大力培植龍頭企業(yè)。要樹立培植龍頭企業(yè)就是支持農(nóng)民的意識，每個重點(diǎn)縣重點(diǎn)扶持2-3個產(chǎn)值過億的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，通過采取加大專項發(fā)展資金、扶貧貼息貸款力度等方式，促使龍頭企業(yè)不斷發(fā)展壯大。四是進(jìn)一步完善“公司-基地-農(nóng)戶”模式，讓農(nóng)戶廣泛參與產(chǎn)業(yè)化建設(shè)中遇到的產(chǎn)、銷、技等方面的問題。使村企共贏、貧困戶受益。 據(jù)我縣的實際情況，我們認(rèn)為以村為單元，采取全面戶動，同時推進(jìn)，分步實施比較好，但必須把握一個最主要的原則就是：實事求是的制定貧困戶扶持、發(fā)展方案和規(guī)劃，將項目真正履蓋到應(yīng)該幫扶的貧困戶，將資金、優(yōu)惠政策確確實實的落實到貧困戶，不能走過場，搞形式主義。
2、 扶貧本是一項長期而艱巨的歷史任務(wù)，雖然我們大多數(shù)貧困戶基本解決了溫飽問題，但相對貧困、貧富懸殊越來越大，我們根據(jù)貧困戶也是人的四種需求(生存需求、生產(chǎn)需求、精神需求、實現(xiàn)理想需求)進(jìn)行初步概算，對貧困戶直接扶持的平均額度在4-5萬元/戶比較合適，其構(gòu)成為：一建三改0.5萬元，發(fā)展經(jīng)濟(jì)3.5-5萬元，當(dāng)然這些不能把公路、基本農(nóng)田建設(shè)、衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入計算到其中，其操作辦法可采用：成立農(nóng)村貧困戶聯(lián)盟生產(chǎn)發(fā)展專業(yè)合作社的形式和五戶連戶形式進(jìn)行。
3、在對貧困戶扶貧資金的投入上，銀行或信用社雖然在有國家貼息時，其仍然是扶富不扶窮，90%以上貧困戶根本不可能從銀行或信用社得到信貸資金幫助和扶持，所以，對貧困戶的資金扶持上主要是財政扶貧資金，在其投入時，可為貧困戶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——一建三改投入無償資金1 萬元，為其發(fā)展生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)投入1-5萬元。這些資金在投入時，首先由村民代表按國家標(biāo)準(zhǔn)評選出貧困戶，在由村、鄉(xiāng)將花名冊報縣政府，在縣政府核審屬實后，一次性將扶持資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作員、財政所工作員、縣駐村干部、鄉(xiāng)駐村干部、村主要干部直接對貧困戶扶持使用，對貧困戶多元化投入資金除財政扶貧資金外，目前尚未其它渠道來源。
4、我們現(xiàn)在的扶貧模式是“參與式”扶貧，既然是群眾參與，那么在以村為單元的項目選定過程中，既有黨員代表、群眾代表、貧困戶代表參加，他們本來對自村的貧困戶都十分清楚，再加上每個村選擇的項目等也都進(jìn)行了公示，因此，在對貧困戶制定“扶貧政策項目菜單”時，首先應(yīng)根據(jù)貧困戶的文化程度、勞動力構(gòu)成、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、社會資源狀況選定不同的扶持項目，不能一概而論，我們建議讓貧困戶“看單點(diǎn)菜”。
最后是到戶途徑：實行扶持資金直達(dá)。按照農(nóng)戶申請、村委會推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、扶貧部門考察論證能否扶持并確定扶持標(biāo)準(zhǔn)、立項的程序，確定每年扶持的對象和范圍。對立項扶持的農(nóng)戶，項目完成經(jīng)驗收后，扶持資金直達(dá)該農(nóng)戶。
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