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試論仲裁獨(dú)立原則
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論文摘要 《仲裁法》第八條明確確立了仲裁的獨(dú)立原則,但是,司法實(shí)踐中,無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是仲裁員均不能保持其獨(dú)立性,行政機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)仲裁的根本影響瓦解了仲裁的獨(dú)立,仲裁員也難以依據(jù)其對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、對(duì)法律的理解獨(dú)立裁決案件。本文認(rèn)為,我國的仲裁從根本上不具備獨(dú)立性,《仲裁法》第八條形同虛設(shè)。
論文關(guān)鍵詞 仲裁 行政機(jī)關(guān) 人民法院 獨(dú)立性
1995年9月1日《中華人民共和國仲裁法》將“仲裁獨(dú)立”原則寫入第八條中:“仲裁依法獨(dú)立進(jìn)行,不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”對(duì)于《仲裁法》第八條,有的教科書或著作將其展開歸納為以下四點(diǎn)表現(xiàn)形式:(1)仲裁機(jī)構(gòu)不屬于行政機(jī)關(guān);(2)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置以按地域設(shè)置為原則,相互獨(dú)立,沒有上下級(jí)之分,沒有隸屬關(guān)系;(3)仲裁委員會(huì)、仲裁協(xié)會(huì)與仲裁庭三者之間相互獨(dú)立,仲裁庭依法對(duì)案件進(jìn)行審理,不受仲裁協(xié)會(huì),仲裁委員會(huì)的干預(yù);(4)仲裁并不附屬于審判,仲裁機(jī)構(gòu)也不附屬于法院。“仲裁獨(dú)立”原則一直被仲裁法律學(xué)者們認(rèn)為是我國仲裁法律制度發(fā)展完善的一個(gè)重要里程碑。
但筆者認(rèn)為,前述四點(diǎn)表現(xiàn)形式僅是對(duì)《仲裁法》第八條的條文解釋,僅是在理論層面體現(xiàn)出仲裁的獨(dú)立原則,而實(shí)踐與理論尚有很大的差距。筆者代理仲裁案件,經(jīng)常性地面對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁員不能獨(dú)立裁決的情形。一個(gè)仲裁案件如果有政府機(jī)關(guān)、人民法院介入,無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是仲裁員都將失卻法律的衡平,傾斜于權(quán)力的重心。最初遭遇這種情況,筆者憤慨于個(gè)別仲裁員,但后來隨著律師執(zhí)業(yè)年限的延長(zhǎng),筆者結(jié)識(shí)了很多仲裁員,有同行律師,也有大學(xué)教授、公務(wù)員等,通過對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、仲裁員聘任等現(xiàn)狀的了解,筆者發(fā)現(xiàn):仲裁理論上是獨(dú)立的,但實(shí)踐中,仲裁不得不受制于政府機(jī)關(guān)、人民法院。從至高的精神層面上來講,仲裁員也希望能夠依據(jù)自己對(duì)事實(shí)的分析和判斷、對(duì)法律的理解和把握來裁決案件,但是,他們履行法律賦予的權(quán)利時(shí)不可避免地受到了來自各個(gè)方面的影響。
一、仲裁不能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)
(一)仲裁經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政撥款,仲裁收費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理
仲裁受行政機(jī)關(guān)的制約是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)掌握著仲裁的財(cái)政權(quán)和人事任免權(quán)。因?yàn)橹俨梅ǖ认嚓P(guān)法律并沒有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定,所以普通的老百姓甚至很多律師并不知道,仲裁經(jīng)費(fèi)是靠地方政府財(cái)政撥款的。仲裁收費(fèi)都被定性為“行政事業(yè)性收費(fèi)”,必須實(shí)行收支兩條線管理,這意味著仲裁機(jī)構(gòu)必須在銀行設(shè)立專門的帳戶,當(dāng)事人通過該帳戶交付仲裁費(fèi)用,銀行將仲裁費(fèi)全部上交財(cái)政,然后財(cái)政部門將仲裁機(jī)構(gòu)納入部門預(yù)算編制范圍,根據(jù)其履行職能的需要,合理核定其預(yù)算支出,仲裁機(jī)構(gòu)須按核定的預(yù)算進(jìn)行開支。仲裁的辦公用房由政府解決,日常辦公經(jīng)費(fèi)、人員開資等全部的開支都從核定的預(yù)算進(jìn)行開支。因此,仲裁雖然打著獨(dú)立的旗子,但實(shí)質(zhì)上還是端著政府的飯碗,又怎么能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)呢?
(二)仲裁委員會(huì)及仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的要職由政府任命,人員編制屬于事業(yè)編制
仲裁委員會(huì)是仲裁的最高決策部門,委員會(huì)主任就是仲裁的最高領(lǐng)導(dǎo),在實(shí)踐中,仲裁委主任幾乎都是各市市委組織部任命,一般從法院或政府正處級(jí)干部中選任。雖然《仲裁法》第十二條規(guī)定,仲裁委員會(huì)的組成人員中應(yīng)當(dāng)有三分之二以上法律、貿(mào)易專家,但實(shí)踐中各地的仲裁委員會(huì)中專家比例連三分之一的比例都不能達(dá)到。仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的秘書長(zhǎng)或辦公室主任是仲裁的另一要職,負(fù)責(zé)仲裁日常事務(wù)的管理,這一職位也通常是在行政機(jī)關(guān)中選任,仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的其他人員的編制絕大多數(shù)是事業(yè)編制。因此,在民法典未能制定出臺(tái),民法通則未進(jìn)行修改,事業(yè)單位分類改革尚未啟動(dòng)之前,國務(wù)院關(guān)于組建仲裁機(jī)構(gòu)的文件對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)定僅為“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定”解決“人員編制、經(jīng)費(fèi)問題”。這不僅是“不得已為之”的權(quán)宜之策,也是各方利益無法平衡的結(jié)果。由于這種法人定位上的不確定性,各地在組建仲裁機(jī)構(gòu)時(shí)便造成了管理模式僵化,制度模糊不清、規(guī)定不明,上級(jí)指導(dǎo)混亂等情況出現(xiàn)。
(三)中國仲裁協(xié)會(huì)行政行業(yè)協(xié)會(huì)色彩濃厚,超出社團(tuán)法人的管理職權(quán)
中國仲裁協(xié)會(huì)是仲裁委員會(huì)的自律性組織,根據(jù)章程對(duì)仲裁委員會(huì)及其組成人員、仲裁員的違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上,國際上其他國家的仲裁立法,沒有規(guī)定在仲裁機(jī)構(gòu)之外設(shè)立一個(gè)仲裁監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國外有叫仲裁協(xié)會(huì)的,但是這個(gè)協(xié)會(huì)是相當(dāng)于國內(nèi)的仲裁委員會(huì),就是一個(gè)受理仲裁案件的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然也有一些協(xié)會(huì),是搞仲裁員培訓(xùn)的,但并不負(fù)責(zé)對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督。而中國仲裁協(xié)會(huì)的職權(quán)更多是在于對(duì)各仲裁委員會(huì)的仲裁案件的審理進(jìn)行監(jiān)督,而不是對(duì)仲裁行業(yè)進(jìn)行全行業(yè)統(tǒng)一管理。由一個(gè)部門對(duì)某行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理思維和模式,中國仲裁協(xié)會(huì)行使監(jiān)督權(quán),無異于在各仲裁委頭上又懸起一把戒尺。
以上三點(diǎn)足以證明,仲裁雖名義不屬于行政機(jī)關(guān),但其經(jīng)費(fèi)收支和人事任免均由行政機(jī)關(guān)掌握,并由特定部門對(duì)仲裁行為進(jìn)行監(jiān)督,又豈能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),“不受行政機(jī)關(guān)干涉”?
二、仲裁不能獨(dú)立于人民法院
仲裁不能獨(dú)立于法院,源于我國《仲裁法》規(guī)定的撤銷仲裁裁決制度及《民事訴訟法》規(guī)定的不予執(zhí)行仲裁裁決制度。
(一)撤銷仲裁裁決程序——仲裁的“二審”
仲裁實(shí)行“一裁終局”制度,但實(shí)踐中往往并不能達(dá)到“一裁終局”的效果。《仲裁法》第六十四條明確規(guī)定:“一方當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行仲裁裁決,另一方當(dāng)事人申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定中止執(zhí)行。人民法院裁定撤銷裁決的,應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)執(zhí)行……”。沒有達(dá)成調(diào)解或和解的仲裁案件,必然有勝敗之分,敗訴方定然不會(huì)輕易地舉手投降。根據(jù)《仲裁法》第五十八條的規(guī)定,申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的理由有六項(xiàng),實(shí)踐中,無論是否有合理合法的依據(jù),只要申請(qǐng)撤銷仲裁裁決,依據(jù)《仲裁法》第六十四條就可以達(dá)到中止執(zhí)行仲裁裁決的效果,因此,很多當(dāng)事人為達(dá)到拖延履行仲裁裁決的目的而提出撤裁申請(qǐng)。并且,申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的案件受理費(fèi)一般是按件收取,只有幾百元,人民法院在受理撤裁案件時(shí)也不會(huì)做實(shí)體性的審查,因此,被申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的案件比例很高,中級(jí)人民法院實(shí)踐中變成了仲裁的二審。
撤銷仲裁裁決制度對(duì)仲裁裁決只做程序上的審查,因此,雖然提起撤裁的比例很高,但實(shí)踐中被中級(jí)人民法院撤銷的裁決還是比較少的。但是,不予執(zhí)行仲裁裁決程序才是仲裁裁決效力的終結(jié)者。
(二)不予執(zhí)行仲裁裁決程序——仲裁裁決效力的終結(jié)者
因?yàn)橹俨弥挥胁脹Q權(quán),但沒有執(zhí)行權(quán),因此,仲裁裁決生效后,根據(jù)《仲裁法》第六十二條的規(guī)定,當(dāng)事人需要向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。我國《民事訴訟法》第二百一十三條規(guī)定了在六種情形下,被申請(qǐng)人可以提出不予執(zhí)行仲裁裁決申請(qǐng),人民法院核實(shí)存在六種情形之一的,裁定不予執(zhí)行仲裁裁決,而人民法院認(rèn)為仲裁裁決違背社會(huì)公共利益的情況下,可以依職權(quán)裁決不予執(zhí)行仲裁裁決。在不予執(zhí)行仲裁裁決程序中,人民法院不但對(duì)仲裁程序合法性進(jìn)行審查,對(duì)仲裁案件的實(shí)體情況也要進(jìn)行審查,“認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足的”,“適用法律確有錯(cuò)誤的”,均可裁定不予執(zhí)行仲裁裁決,因此,該程序給予了被申請(qǐng)人第二次就同一案件重新進(jìn)行審理的機(jī)會(huì),人民法院可以全面地對(duì)仲裁已裁決的案件進(jìn)行審查、審理,只要有任何程序上或?qū)嶓w上的瑕疵,人民法院都可以做出不予執(zhí)行仲裁裁決的裁定,否決已生效裁決。
因此,該兩項(xiàng)制度經(jīng)常(但并不絕對(duì))把中級(jí)人民法院當(dāng)做了仲裁案件的二審,中級(jí)人民法院掌握“撤與不撤”、“執(zhí)或不執(zhí)”仲裁裁決的權(quán)力,又怎能保障仲裁不受法院的干涉?
三、仲裁員不能獨(dú)立于仲裁委員會(huì)及仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)
實(shí)踐中,仲裁員的確來自司法、學(xué)術(shù)界的不同領(lǐng)域,有律師、大學(xué)教授、法官、公務(wù)員等等,但是,在審理案件過程中,仲裁員并不能獨(dú)立地作出裁決,甚至可以說,只要是仲裁委員會(huì)想要干預(yù)的案件,必然要按照仲裁委員會(huì)的意見來辦。原因在于:
1.仲裁員聘任和選定制度賦予了仲裁委員會(huì)至高的權(quán)力。根據(jù)《仲裁法》第十三條和三十一條,仲裁員由仲裁委員會(huì)聘任,一般每三年續(xù)聘一次,在組成仲裁庭時(shí),第三名仲裁員(即首席仲裁員)基本上由仲裁委主任指定(糾紛雙方當(dāng)事人幾乎不可能共同選定首席仲裁員),在一人組庭的情況下,仲裁員基本上由仲裁委主任指定。從以上法律規(guī)定可以看出,仲裁員甚至都不如法官更為獨(dú)立,現(xiàn)在法院基本上實(shí)行電腦分案,庭長(zhǎng)或院長(zhǎng)沒有指定哪個(gè)法官辦理哪個(gè)具體案件的權(quán)力,但仲裁委員會(huì)主任就有。另一方面,法官的收入與辦理案件數(shù)量不相干,但仲裁員辦案才有提成收入。
2.最重要的一點(diǎn),即使仲裁員寫出了公正的裁決文稿,但不能加蓋仲裁委員會(huì)的印章,裁決就不能發(fā)生法律效力,相當(dāng)于廢紙一張,而仲裁的印章是由仲裁委員會(huì)或仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)管理,因此,仲裁員實(shí)質(zhì)上不能獨(dú)立裁決。
中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)是1954年5月6日根據(jù)中央人民政府政務(wù)院的決定,于1956年4月設(shè)立,當(dāng)時(shí)名稱為對(duì)外貿(mào)易仲裁委員會(huì)。中國實(shí)行對(duì)外開放政策以后,為了適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系不斷發(fā)展的需要,對(duì)外貿(mào)易仲裁委員會(huì)于1980年改名為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì),又于1988年改名為中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì),自2000年10月1日起同時(shí)啟用“中國國際商會(huì)仲裁院”名稱。中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)作為中國最早的仲裁機(jī)構(gòu),經(jīng)歷50余年的不懈努力,在2009年底經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)實(shí)行財(cái)務(wù)自收自支的管理機(jī)制,中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)終于獲得財(cái)務(wù)的自主權(quán)。至此,外界,尤其是國外對(duì)其民間性仲裁機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑終于可以劃上句號(hào)了。
在中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)走出仲裁法律制度上又一具有里程碑的一步時(shí),我們可以回過頭去縱觀這50余年的發(fā)展歷程,在真真正正地做到收支自主后,中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)方才能作為國際級(jí)仲裁院面向世界各國。而再觀國內(nèi)200余家仲裁機(jī)構(gòu),凡是能夠做到收支自主的仲裁機(jī)構(gòu),雖然是鳳毛麟角,但由于具備財(cái)務(wù)自主權(quán),機(jī)構(gòu)的管理水平和服務(wù)水平獲得大幅提升,機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力、市場(chǎng)認(rèn)可度均名列前茅。而采取收支兩條線的管理方式的仲裁機(jī)構(gòu),多安于行政機(jī)構(gòu)的管理,依靠財(cái)政的扶持,缺乏市場(chǎng)意識(shí),業(yè)務(wù)水平難以提升,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)受案量低,所作出的仲裁裁決難以得到各方當(dāng)事人的認(rèn)可。
雖然國家財(cái)政部和中國人民銀行已下文,要求按預(yù)算外資金管理的行政事業(yè)收費(fèi)自2010年1月1日起納入預(yù)算管理,收費(fèi)全額上繳國庫,支出通過一般預(yù)算或基金預(yù)算安排,不再作為預(yù)算外資金管理。該文件所稱的行政事業(yè)收費(fèi)即包括了仲裁機(jī)構(gòu)的案件受理費(fèi)。但是,中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)經(jīng)過不懈的努力,實(shí)行了自收自支的管理制度后,以其卓有成效的改革推動(dòng)著中國仲裁制度的發(fā)展。我們已經(jīng)通過上文的分析了解到,如果仲裁機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān),仲裁員更不能獨(dú)立于仲裁委員會(huì)作出裁決,則《仲裁法》第八條規(guī)定的“仲裁獨(dú)立”原則根本無法付諸于實(shí)踐。
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