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試論仲裁獨(dú)立原則
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論文摘要 《仲裁法》第八條明確確立了仲裁的獨(dú)立原則，但是，司法實(shí)踐中，無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是仲裁員均不能保持其獨(dú)立性，行政機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)仲裁的根本影響瓦解了仲裁的獨(dú)立，仲裁員也難以依據(jù)其對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、對(duì)法律的理解獨(dú)立裁決案件。本文認(rèn)為，我國的仲裁從根本上不具備獨(dú)立性，《仲裁法》第八條形同虛設(shè)。
論文關(guān)鍵詞 仲裁 行政機(jī)關(guān) 人民法院 獨(dú)立性
1995年9月1日《中華人民共和國仲裁法》將“仲裁獨(dú)立”原則寫入第八條中：“仲裁依法獨(dú)立進(jìn)行，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”對(duì)于《仲裁法》第八條，有的教科書或著作將其展開歸納為以下四點(diǎn)表現(xiàn)形式：(1)仲裁機(jī)構(gòu)不屬于行政機(jī)關(guān);(2)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置以按地域設(shè)置為原則，相互獨(dú)立，沒有上下級(jí)之分，沒有隸屬關(guān)系;(3)仲裁委員會(huì)、仲裁協(xié)會(huì)與仲裁庭三者之間相互獨(dú)立，仲裁庭依法對(duì)案件進(jìn)行審理，不受仲裁協(xié)會(huì)，仲裁委員會(huì)的干預(yù);(4)仲裁并不附屬于審判，仲裁機(jī)構(gòu)也不附屬于法院。“仲裁獨(dú)立”原則一直被仲裁法律學(xué)者們認(rèn)為是我國仲裁法律制度發(fā)展完善的一個(gè)重要里程碑。
但筆者認(rèn)為，前述四點(diǎn)表現(xiàn)形式僅是對(duì)《仲裁法》第八條的條文解釋，僅是在理論層面體現(xiàn)出仲裁的獨(dú)立原則，而實(shí)踐與理論尚有很大的差距。筆者代理仲裁案件，經(jīng)常性地面對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁員不能獨(dú)立裁決的情形。一個(gè)仲裁案件如果有政府機(jī)關(guān)、人民法院介入，無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是仲裁員都將失卻法律的衡平，傾斜于權(quán)力的重心。最初遭遇這種情況，筆者憤慨于個(gè)別仲裁員，但后來隨著律師執(zhí)業(yè)年限的延長(zhǎng)，筆者結(jié)識(shí)了很多仲裁員，有同行律師，也有大學(xué)教授、公務(wù)員等，通過對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、仲裁員聘任等現(xiàn)狀的了解，筆者發(fā)現(xiàn)：仲裁理論上是獨(dú)立的，但實(shí)踐中，仲裁不得不受制于政府機(jī)關(guān)、人民法院。從至高的精神層面上來講，仲裁員也希望能夠依據(jù)自己對(duì)事實(shí)的分析和判斷、對(duì)法律的理解和把握來裁決案件，但是，他們履行法律賦予的權(quán)利時(shí)不可避免地受到了來自各個(gè)方面的影響。
一、仲裁不能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)
(一)仲裁經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政撥款，仲裁收費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理
仲裁受行政機(jī)關(guān)的制約是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)掌握著仲裁的財(cái)政權(quán)和人事任免權(quán)。因?yàn)橹俨梅ǖ认嚓P(guān)法律并沒有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，所以普通的老百姓甚至很多律師并不知道，仲裁經(jīng)費(fèi)是靠地方政府財(cái)政撥款的。仲裁收費(fèi)都被定性為“行政事業(yè)性收費(fèi)”，必須實(shí)行收支兩條線管理，這意味著仲裁機(jī)構(gòu)必須在銀行設(shè)立專門的帳戶，當(dāng)事人通過該帳戶交付仲裁費(fèi)用，銀行將仲裁費(fèi)全部上交財(cái)政，然后財(cái)政部門將仲裁機(jī)構(gòu)納入部門預(yù)算編制范圍，根據(jù)其履行職能的需要，合理核定其預(yù)算支出，仲裁機(jī)構(gòu)須按核定的預(yù)算進(jìn)行開支。仲裁的辦公用房由政府解決，日常辦公經(jīng)費(fèi)、人員開資等全部的開支都從核定的預(yù)算進(jìn)行開支。因此，仲裁雖然打著獨(dú)立的旗子，但實(shí)質(zhì)上還是端著政府的飯碗，又怎么能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)呢?
(二)仲裁委員會(huì)及仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的要職由政府任命，人員編制屬于事業(yè)編制
仲裁委員會(huì)是仲裁的最高決策部門，委員會(huì)主任就是仲裁的最高領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)踐中，仲裁委主任幾乎都是各市市委組織部任命，一般從法院或政府正處級(jí)干部中選任。雖然《仲裁法》第十二條規(guī)定，仲裁委員會(huì)的組成人員中應(yīng)當(dāng)有三分之二以上法律、貿(mào)易專家，但實(shí)踐中各地的仲裁委員會(huì)中專家比例連三分之一的比例都不能達(dá)到。仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的秘書長(zhǎng)或辦公室主任是仲裁的另一要職，負(fù)責(zé)仲裁日常事務(wù)的管理，這一職位也通常是在行政機(jī)關(guān)中選任，仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的其他人員的編制絕大多數(shù)是事業(yè)編制。因此，在民法典未能制定出臺(tái)，民法通則未進(jìn)行修改，事業(yè)單位分類改革尚未啟動(dòng)之前，國務(wù)院關(guān)于組建仲裁機(jī)構(gòu)的文件對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)定僅為“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定”解決“人員編制、經(jīng)費(fèi)問題”。這不僅是“不得已為之”的權(quán)宜之策，也是各方利益無法平衡的結(jié)果。由于這種法人定位上的不確定性，各地在組建仲裁機(jī)構(gòu)時(shí)便造成了管理模式僵化，制度模糊不清、規(guī)定不明，上級(jí)指導(dǎo)混亂等情況出現(xiàn)。
(三)中國仲裁協(xié)會(huì)行政行業(yè)協(xié)會(huì)色彩濃厚，超出社團(tuán)法人的管理職權(quán)
中國仲裁協(xié)會(huì)是仲裁委員會(huì)的自律性組織，根據(jù)章程對(duì)仲裁委員會(huì)及其組成人員、仲裁員的違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上，國際上其他國家的仲裁立法，沒有規(guī)定在仲裁機(jī)構(gòu)之外設(shè)立一個(gè)仲裁監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國外有叫仲裁協(xié)會(huì)的，但是這個(gè)協(xié)會(huì)是相當(dāng)于國內(nèi)的仲裁委員會(huì)，就是一個(gè)受理仲裁案件的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然也有一些協(xié)會(huì)，是搞仲裁員培訓(xùn)的，但并不負(fù)責(zé)對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督。而中國仲裁協(xié)會(huì)的職權(quán)更多是在于對(duì)各仲裁委員會(huì)的仲裁案件的審理進(jìn)行監(jiān)督，而不是對(duì)仲裁行業(yè)進(jìn)行全行業(yè)統(tǒng)一管理。由一個(gè)部門對(duì)某行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理思維和模式，中國仲裁協(xié)會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，無異于在各仲裁委頭上又懸起一把戒尺。
以上三點(diǎn)足以證明，仲裁雖名義不屬于行政機(jī)關(guān)，但其經(jīng)費(fèi)收支和人事任免均由行政機(jī)關(guān)掌握，并由特定部門對(duì)仲裁行為進(jìn)行監(jiān)督，又豈能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，“不受行政機(jī)關(guān)干涉”?
二、仲裁不能獨(dú)立于人民法院
仲裁不能獨(dú)立于法院，源于我國《仲裁法》規(guī)定的撤銷仲裁裁決制度及《民事訴訟法》規(guī)定的不予執(zhí)行仲裁裁決制度。
(一)撤銷仲裁裁決程序——仲裁的“二審”
仲裁實(shí)行“一裁終局”制度，但實(shí)踐中往往并不能達(dá)到“一裁終局”的效果。《仲裁法》第六十四條明確規(guī)定：“一方當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行仲裁裁決，另一方當(dāng)事人申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定中止執(zhí)行。人民法院裁定撤銷裁決的，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)執(zhí)行……”。沒有達(dá)成調(diào)解或和解的仲裁案件，必然有勝敗之分，敗訴方定然不會(huì)輕易地舉手投降。根據(jù)《仲裁法》第五十八條的規(guī)定，申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的理由有六項(xiàng)，實(shí)踐中，無論是否有合理合法的依據(jù)，只要申請(qǐng)撤銷仲裁裁決，依據(jù)《仲裁法》第六十四條就可以達(dá)到中止執(zhí)行仲裁裁決的效果，因此，很多當(dāng)事人為達(dá)到拖延履行仲裁裁決的目的而提出撤裁申請(qǐng)。并且，申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的案件受理費(fèi)一般是按件收取，只有幾百元，人民法院在受理撤裁案件時(shí)也不會(huì)做實(shí)體性的審查，因此，被申請(qǐng)撤銷仲裁裁決的案件比例很高，中級(jí)人民法院實(shí)踐中變成了仲裁的二審。
撤銷仲裁裁決制度對(duì)仲裁裁決只做程序上的審查，因此，雖然提起撤裁的比例很高，但實(shí)踐中被中級(jí)人民法院撤銷的裁決還是比較少的。但是，不予執(zhí)行仲裁裁決程序才是仲裁裁決效力的終結(jié)者。
(二)不予執(zhí)行仲裁裁決程序——仲裁裁決效力的終結(jié)者
因?yàn)橹俨弥挥胁脹Q權(quán)，但沒有執(zhí)行權(quán)，因此，仲裁裁決生效后，根據(jù)《仲裁法》第六十二條的規(guī)定，當(dāng)事人需要向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。我國《民事訴訟法》第二百一十三條規(guī)定了在六種情形下，被申請(qǐng)人可以提出不予執(zhí)行仲裁裁決申請(qǐng)，人民法院核實(shí)存在六種情形之一的，裁定不予執(zhí)行仲裁裁決，而人民法院認(rèn)為仲裁裁決違背社會(huì)公共利益的情況下，可以依職權(quán)裁決不予執(zhí)行仲裁裁決。在不予執(zhí)行仲裁裁決程序中，人民法院不但對(duì)仲裁程序合法性進(jìn)行審查，對(duì)仲裁案件的實(shí)體情況也要進(jìn)行審查，“認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足的”，“適用法律確有錯(cuò)誤的”，均可裁定不予執(zhí)行仲裁裁決，因此，該程序給予了被申請(qǐng)人第二次就同一案件重新進(jìn)行審理的機(jī)會(huì)，人民法院可以全面地對(duì)仲裁已裁決的案件進(jìn)行審查、審理，只要有任何程序上或?qū)嶓w上的瑕疵，人民法院都可以做出不予執(zhí)行仲裁裁決的裁定，否決已生效裁決。
因此，該兩項(xiàng)制度經(jīng)常(但并不絕對(duì))把中級(jí)人民法院當(dāng)做了仲裁案件的二審，中級(jí)人民法院掌握“撤與不撤”、“執(zhí)或不執(zhí)”仲裁裁決的權(quán)力，又怎能保障仲裁不受法院的干涉?
三、仲裁員不能獨(dú)立于仲裁委員會(huì)及仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)
實(shí)踐中，仲裁員的確來自司法、學(xué)術(shù)界的不同領(lǐng)域，有律師、大學(xué)教授、法官、公務(wù)員等等，但是，在審理案件過程中，仲裁員并不能獨(dú)立地作出裁決，甚至可以說，只要是仲裁委員會(huì)想要干預(yù)的案件，必然要按照仲裁委員會(huì)的意見來辦。原因在于：
1.仲裁員聘任和選定制度賦予了仲裁委員會(huì)至高的權(quán)力。根據(jù)《仲裁法》第十三條和三十一條，仲裁員由仲裁委員會(huì)聘任，一般每三年續(xù)聘一次，在組成仲裁庭時(shí)，第三名仲裁員(即首席仲裁員)基本上由仲裁委主任指定(糾紛雙方當(dāng)事人幾乎不可能共同選定首席仲裁員)，在一人組庭的情況下，仲裁員基本上由仲裁委主任指定。從以上法律規(guī)定可以看出，仲裁員甚至都不如法官更為獨(dú)立，現(xiàn)在法院基本上實(shí)行電腦分案，庭長(zhǎng)或院長(zhǎng)沒有指定哪個(gè)法官辦理哪個(gè)具體案件的權(quán)力，但仲裁委員會(huì)主任就有。另一方面，法官的收入與辦理案件數(shù)量不相干，但仲裁員辦案才有提成收入。
2.最重要的一點(diǎn)，即使仲裁員寫出了公正的裁決文稿，但不能加蓋仲裁委員會(huì)的印章，裁決就不能發(fā)生法律效力，相當(dāng)于廢紙一張，而仲裁的印章是由仲裁委員會(huì)或仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)管理，因此，仲裁員實(shí)質(zhì)上不能獨(dú)立裁決。
中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)是1954年5月6日根據(jù)中央人民政府政務(wù)院的決定，于1956年4月設(shè)立，當(dāng)時(shí)名稱為對(duì)外貿(mào)易仲裁委員會(huì)。中國實(shí)行對(duì)外開放政策以后，為了適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系不斷發(fā)展的需要，對(duì)外貿(mào)易仲裁委員會(huì)于1980年改名為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)，又于1988年改名為中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)，自2000年10月1日起同時(shí)啟用“中國國際商會(huì)仲裁院”名稱。中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)作為中國最早的仲裁機(jī)構(gòu)，經(jīng)歷50余年的不懈努力，在2009年底經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)實(shí)行財(cái)務(wù)自收自支的管理機(jī)制，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)終于獲得財(cái)務(wù)的自主權(quán)。至此，外界，尤其是國外對(duì)其民間性仲裁機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑終于可以劃上句號(hào)了。
在中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)走出仲裁法律制度上又一具有里程碑的一步時(shí)，我們可以回過頭去縱觀這50余年的發(fā)展歷程，在真真正正地做到收支自主后，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)方才能作為國際級(jí)仲裁院面向世界各國。而再觀國內(nèi)200余家仲裁機(jī)構(gòu)，凡是能夠做到收支自主的仲裁機(jī)構(gòu)，雖然是鳳毛麟角，但由于具備財(cái)務(wù)自主權(quán)，機(jī)構(gòu)的管理水平和服務(wù)水平獲得大幅提升，機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力、市場(chǎng)認(rèn)可度均名列前茅。而采取收支兩條線的管理方式的仲裁機(jī)構(gòu)，多安于行政機(jī)構(gòu)的管理，依靠財(cái)政的扶持，缺乏市場(chǎng)意識(shí)，業(yè)務(wù)水平難以提升，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)受案量低，所作出的仲裁裁決難以得到各方當(dāng)事人的認(rèn)可。
雖然國家財(cái)政部和中國人民銀行已下文，要求按預(yù)算外資金管理的行政事業(yè)收費(fèi)自2010年1月1日起納入預(yù)算管理，收費(fèi)全額上繳國庫，支出通過一般預(yù)算或基金預(yù)算安排，不再作為預(yù)算外資金管理。該文件所稱的行政事業(yè)收費(fèi)即包括了仲裁機(jī)構(gòu)的案件受理費(fèi)。但是，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)經(jīng)過不懈的努力，實(shí)行了自收自支的管理制度后，以其卓有成效的改革推動(dòng)著中國仲裁制度的發(fā)展。我們已經(jīng)通過上文的分析了解到，如果仲裁機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，仲裁員更不能獨(dú)立于仲裁委員會(huì)作出裁決，則《仲裁法》第八條規(guī)定的“仲裁獨(dú)立”原則根本無法付諸于實(shí)踐。
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