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小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力的認定
“小產(chǎn)權(quán)房”，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，未經(jīng)國有化和征收，在農(nóng)村集體土地上，單獨或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設(shè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會制作房屋權(quán)屬證書向城市居民銷售的房屋。小產(chǎn)權(quán)房一般具有占用集體土地、地域性、沒有“五證”、開發(fā)主體的多樣化、權(quán)利受到限制、價格低等特點。目前有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的糾紛主要有房屋買賣糾紛、房屋抵押糾紛、房屋質(zhì)量糾紛、房屋侵權(quán)糾紛、離婚財產(chǎn)分割、繼承糾紛等。
而對于小產(chǎn)權(quán)房合同的效力問題，也是眾多學者和實務工作者們共同爭論的一個話題。
一、各地法院如何處理小產(chǎn)權(quán)房買賣合同糾紛
由于沒有關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房買賣方面的具體法律法規(guī)，現(xiàn)階段各地法院對于有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房買賣案件的處理也不盡相同。其中影響比較大的案件就是北京畫家村宋莊小產(chǎn)權(quán)房案，2002年7月,畫家李玉蘭以4.5萬元的價格購買了北京通州區(qū)宋莊村民馬海濤的房屋，雙方簽訂了購房協(xié)議。2006年，因房價上漲和傳聞該房要給付高額拆遷補償款，馬海濤以農(nóng)村宅基地上的房屋出售給集體經(jīng)濟組織以外的居民違反了法律禁止性規(guī)定為由，起訴要求判決購房協(xié)議無效，返還房產(chǎn)。該案經(jīng)過兩審，最終北京二中院認為，根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，應當認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效，但出賣人明知其所出賣的房屋及宅基地屬禁止流轉(zhuǎn)的范圍，在出賣多年后又以違法出售房屋為由主張合同無效，應當賠償買受人的依賴利益損失。
以上是關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房買賣合同糾紛的影響較大的一個案例，雖然只是個案，但非常具有代表性。有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力問題，全國沒有統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定和司法解釋，各地法院為了地方審判的需要，相繼出臺了適用于當?shù)貙徟袑嵺`的意見。2004年12月15日，北京市高級人民法院公布的《關(guān)于農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會紀要》認為：“此類合同的效力以認定無效為原則，以認定有效為例外，例如買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟組織的成員，經(jīng)過了宅基地審批手續(xù)的，可以認定合同有效。”2006年青島市中級人民法院青中法[2006]232號《審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件相關(guān)問題的意見》中規(guī)定，“城鎮(zhèn)居民購買集體經(jīng)濟組織所有宅基地上的房屋的，認定合同無效，非同一集體經(jīng)濟組織成員之間購買宅基地上房屋的，認定買賣合同無效。”2008年10月17日，鄭州市中級人民法院組織市區(qū)兩級法院、鄭州市國土局、房管局有關(guān)部門負責人以及律師、專家學者召開了“小產(chǎn)權(quán)房糾紛審判實務研討會”，與會者對于小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力看法不一，未形成一致意見，但多數(shù)認為可以借鑒其它法院經(jīng)驗，原則上認定合同無效。從以上可以看出，當前多數(shù)法院是以認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效為原則，以認定有效為例外。
二、小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力剖析
(一)認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效的理由
1、農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)
《中華人民共和國土地管理法》第六十三條：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”我國房地產(chǎn)管理法規(guī)定，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押。也就是說我國對于房屋的轉(zhuǎn)讓實行的是房地一體主義，這是我國房地產(chǎn)交易中普遍遵循的法理�；诜康匾惑w主義，小產(chǎn)權(quán)房的買賣必然會導致房屋所占用土地的使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而這與《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定是相違背的，《中華人民共和國合同法》第五十二條第五項規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，合同無效”。所以小產(chǎn)權(quán)房買賣合同因為違反法律的強制性規(guī)定而無效。
2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得有著嚴格的身份限制
小產(chǎn)權(quán)房中有一部分是農(nóng)戶在自家宅基地上建房出賣，這自然就出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)可否轉(zhuǎn)讓的問題。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民以戶為單位利用集體所有的土地，在規(guī)定的地點享有建筑用房、添置生活設(shè)施、在庭院種植樹木、永久居住的權(quán)利。 宅基地使用權(quán)的主體是該集體經(jīng)濟組織的成員，這是一個嚴格的身份限制，是基于集體經(jīng)濟組織成員的身份而享有的權(quán)利，而城鎮(zhèn)居民顯然不具備集體經(jīng)濟組織成員的身份，也就不能取得宅基地使用權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同因為標的無法履行而無效。
3、國務院等有關(guān)部門的文件也禁止小產(chǎn)權(quán)房的買賣
關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問題，國務院等國家有關(guān)部門出臺過許多相關(guān)規(guī)定，比如1999年國務院辦公廳發(fā)出的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，原國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應用問題請示的答復》，國土資源部發(fā)[2004]234號《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，2004年10月21日國務院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，2008年1月，國務院下發(fā)的《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等等，都規(guī)定了禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買小產(chǎn)權(quán)房、禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。雖然這些文件都不是以法律、法規(guī)的形式出現(xiàn)，但它們代表了國家的政策導向，而且這些規(guī)定的出臺致使小產(chǎn)權(quán)房無法辦理房產(chǎn)證，房產(chǎn)無法實際轉(zhuǎn)移。根據(jù)這些規(guī)定的精神可以看出，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同應當是無效的。
(二)認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同有效的理由
1、認定合同是否有效，應當以《中華人民共和國合同法》中規(guī)定的合同有效要件為標準，符合合同有效要件的合同有效，否則無效。
小產(chǎn)權(quán)房買賣合同歸根結(jié)底是合同，要遵守《合同法》的規(guī)定，只要符合合同的構(gòu)成要件且不違反禁止性規(guī)定，就應當認定合同有效。根據(jù)《合同法》的規(guī)定，當事人訂立合同應當有民事行為能力;意思自治;且不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定和社會的公序良俗。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋(一)第四條規(guī)定，合同法實施后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。而現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)沒有一部明確對小產(chǎn)權(quán)房做出禁止性規(guī)定，無論是國務院下發(fā)的通知、決定，還是國土資源部下發(fā)的意見，都不是法律也不是行政法規(guī)。所以只要當事人具有民事行為能力且意思自治，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同就應當被認定為有效。
2、小產(chǎn)權(quán)房買賣合同不違反《中華人民共和國合同法》第五十二條的禁止性規(guī)定。
《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定，有下列情形之一的，合同無效：一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;惡意串通，損害國家、集體或第三人利益;以合法形式掩蓋非法目的;損害社會公共利益;違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。對于小產(chǎn)權(quán)房買賣來說，雙方訂立合同處分自己的財產(chǎn)，不存在惡意串通或脅迫訂立合同的問題，即使有一方隱瞞了真實情況，實施了欺詐行為，也只是損害了另一方的利益，而沒有損害國家利益。小產(chǎn)權(quán)房的買賣同樣也不會損害集體和第三人的利益，基于一戶一宅的規(guī)定，房屋賣出后，不能再申請宅基地，所以不會對集體和第三人的利益構(gòu)成危害，現(xiàn)今的農(nóng)民在宅基地上通常是建樓房，除了自己居住的一兩套房屋外，還留有多套空閑房屋，將這些空閑房屋出賣給第三人，并不會使農(nóng)民失去其賴以居住的土地，相反的小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和買賣增加了農(nóng)民的收入。小產(chǎn)權(quán)房的買賣雙方一方是尋求自身經(jīng)濟的增長，另一方是為了滿足自身住房的需求，這些目的不能算是非法。至于損害社會公共利益更是無從談起，除非小產(chǎn)權(quán)房對社會公益設(shè)施構(gòu)成威脅或侵害了不特定多數(shù)人的利益。至于該條的第五款，前面已敘述過，沒有任何一部現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)對小產(chǎn)權(quán)房做出禁止性規(guī)定。綜上，小產(chǎn)權(quán)房的買賣并不違反《合同法》第五十二條的禁止性規(guī)定。
3、如果認定合同有效，符合誠實信用原則，有利于保護守信方的利益，有利于促進交易安全。
現(xiàn)行的小產(chǎn)權(quán)房買賣合同糾紛中，要求確認合同無效的一方通常是出賣方，起因大多是因為房屋賣出后，由于當?shù)胤績r上漲或政府拆遷補償費遠遠高于當時的出賣價格，出賣人覺得吃了虧，遂以買賣合同違反國家禁止性規(guī)定為由要求法院認定買賣合同無效。這種在合同簽訂并履行后，因利益的驅(qū)動而產(chǎn)生悔意，并試圖通過以確認合同無效的方式要回房屋的行為，不具有正當性。小產(chǎn)權(quán)房買賣因違反國家規(guī)定而無法過戶辦證，對于出賣人來說是明知的，出賣人在賣出房子后，又以合同違反規(guī)定要求確認無效，這是一種惡意抗辯，如果認定了合同無效，無疑是對不誠信者的縱容，不利于保護交易安全，同時也是對誠實信用原則的違反。
這里筆者需要說明的一點是，保護守信方的利益、促進交易安全與保護弱者之間的關(guān)系。通常公眾認為農(nóng)民是弱勢群體，認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同有效是否有利于保護弱勢群體是個值得商榷的問題。目前關(guān)于弱勢群體還沒有一個統(tǒng)一的定義，它主要是一個用來分析現(xiàn)代社會經(jīng)濟利益和社會權(quán)力分配不公平、社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不合理的概念。筆者認為弱勢群體是相對而言的，是有一定的時間、區(qū)域限制的。對于房地產(chǎn)市場來說，現(xiàn)在商品房的房價飛漲，作為比商品房價格低數(shù)倍的小產(chǎn)權(quán)房，絕對具有市場競爭力，小產(chǎn)權(quán)房所有者的農(nóng)民在小產(chǎn)權(quán)房市場上處于優(yōu)勢地位;而無力購買商品房的城鎮(zhèn)居民，在此市場中則處于劣勢地位，他們才是這個市場中的弱勢群體。認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同有效，正是保護了這部分弱勢群體，兩者并不沖突。農(nóng)民并非是智力低下者，作為一個思維正常的人都有趨利避害的本性，在改革開放十幾年的這種大背景下，農(nóng)民完全有能力和智力判斷出賣小產(chǎn)權(quán)房對其是否有利。如果認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效，那么基于趨利避害的本性，將會有更多的出賣者在有利可圖的時候，選擇撕毀協(xié)議來賺取更多的金錢，這無異于縱容了行為人的違法和不誠信，破壞了交易的安全性。
4、從《中華人民共和國物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定中可以看出，認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同有效是符合《物權(quán)法》精神的。
《中華人民共和國物權(quán)法》第三十條規(guī)定，因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力。第三十一條規(guī)定，依照本法第二十八條至第三十條規(guī)定享有不動產(chǎn)物權(quán)的，處分該物權(quán)時，依照法律規(guī)定需要辦理登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力。第十五條規(guī)定，當事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效;未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。從以上規(guī)定可以看出，只要房屋是合法建造的，自房屋建成之日起物權(quán)就產(chǎn)生了，物權(quán)是權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。村民在宅基地上建造房屋，自房屋建成之日起，就對其建造的房屋享有所有權(quán)，所有權(quán)是一種最完整的物權(quán)，是所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。既然所有權(quán)人有權(quán)處分自己所有的不動產(chǎn)，那么其買賣小產(chǎn)權(quán)房就是合法的，只是在未經(jīng)登記的情況下，不發(fā)生物權(quán)變動的效力，但買賣合同本身是成立并生效的。
三、筆者對小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力的看法
對于小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力，筆者同意認定合同有效。除了上述認為合同有效的理由外，還可從以下幾方面來分析。
(一)從歷史的角度來看小產(chǎn)權(quán)房問題
小產(chǎn)權(quán)房合同效力的爭議主要在于所占用的集體土地是否可以流轉(zhuǎn)�？v觀歷史的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)在1999年第二次修訂《土地管理法》以前是允許小產(chǎn)權(quán)房的買賣的。1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第十五條規(guī)定，由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應按第十四條的規(guī)定辦理申請、審查、批準手續(xù)。出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。第十八條規(guī)定，集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房需要用地的，應提出申請，由管理集鎮(zhèn)的機構(gòu)與有關(guān)生產(chǎn)隊協(xié)商，參照第十四條的規(guī)定辦理。從以上規(guī)定可以看出，1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》允許小產(chǎn)權(quán)房買賣。隨之其后在1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》同樣沒有禁止小產(chǎn)權(quán)房的買賣，該法第四十一條規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費。第三十八條第三款規(guī)定，農(nóng)村居民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準�？梢姟锻恋毓芾矸ā费永m(xù)了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》的精神，這在1988年的第一次修訂時，也予以了保留。
不允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村集體土地上建造房屋始于1999年《土地管理法》的第二次修訂之后，修訂后的《土地管理法》刪除了原來的第四十一條，新增加了第六十三條，即規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。如此修改的目的在于保護耕地，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地。然而對于城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房以及農(nóng)村居民在自家宅基地上建房出售并沒有規(guī)定，相反的，在《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。也就是說，法律禁止城鎮(zhèn)居民直接購置農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)，但沒有禁止農(nóng)村居民在宅基地上建房出售。另外要注意的是，《土地管理法》第六十三條規(guī)定的是不允許將集體所有的土地用于非農(nóng)建設(shè)，其立法目的在于限制農(nóng)轉(zhuǎn)非，而宅基地本身就是建設(shè)用地，所以農(nóng)村居民在宅基地上建房出售并不違反《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同應當被認定為有效。
(二)從《中華人民共和國物權(quán)法》的制訂過程剖析小產(chǎn)權(quán)房
《物權(quán)法》從草案的提出到最后通過，經(jīng)過了七次審議，修改了諸多條款，其中也包括宅基地轉(zhuǎn)讓。在《物權(quán)法》草案第二次審議稿第一百六十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，建造在該宅基地上的住房轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓�？梢姴莅傅牡诙迨窃试S宅基地上的住房和宅基地的轉(zhuǎn)讓的。到了草案第三稿，一些常委會委員對這一規(guī)定有不同意見，且鑒于國務院已經(jīng)明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，故而將該條修改為“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的村民;住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。村民依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再申請宅基地。”這一規(guī)定一直保留到了草案第六稿，但是在第七審中，鑒于對“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”這一條始終有爭議，將該條改為了“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”從《物權(quán)法》的修改過程可以看出，對于宅基地能否轉(zhuǎn)讓的問題一直都有爭議，如此修改是為了維護現(xiàn)行法律和現(xiàn)階段國家關(guān)于宅基地的政策，并為今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地，并非絕對的禁止。
(三)訂立小產(chǎn)權(quán)房買賣合同是債權(quán)行為，而小產(chǎn)權(quán)房的變更登記屬物權(quán)登記行為，對物權(quán)變動的禁止并不影響債權(quán)的設(shè)立。
物權(quán)行為與債權(quán)行為是既有關(guān)聯(lián)又相區(qū)別的，物權(quán)最終能否按照當事人的意思發(fā)生變動，并不影響債權(quán)的設(shè)立，也就是說小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)現(xiàn)行政策不能進行變更登記，但當事人之間仍然可以訂立小產(chǎn)權(quán)房買賣合同，而且合同是有效的，只是合同的目的可能無法實現(xiàn)罷了，這個時候完全可以以合同目的無法實現(xiàn)為由，要求解除合同，而不是認定合同無效�！吨腥A人民共和國物權(quán)法》對此也予以了肯定，該法第十五條規(guī)定，當事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效;未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。另外應當注意的是，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房買賣合同”的買賣雙方，可能其訂立合同的本意就不包含小產(chǎn)權(quán)房的變更登記或辦理產(chǎn)權(quán)證，而只是要求交付使用而已，如果強行認定合同無效，豈不是有違當事人的意思?在主張當事人意思自治的民法理論下，這樣做恐怕不妥。
(四)只要小產(chǎn)權(quán)房手續(xù)齊全，其所在集體經(jīng)濟組織認可，就應當認定買賣合同有效。
《中華人民共和國憲法》第十條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！段餀�(quán)法》對此也做了規(guī)定，而且還規(guī)定，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)。既然法律規(guī)定了集體對土地的所有權(quán)，那么集體經(jīng)濟組織就對其所有的土地享有占有、使用、收益、處分等完全的權(quán)利。只要房屋在建造時各種手續(xù)齊全，在買賣時經(jīng)集體經(jīng)濟組織認可，就應當確認其效力，這是充分保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民行使自己的權(quán)力，而不應當以其為非國有而區(qū)別對待。
綜上所述，只要爭議房屋為合法建筑物，就應當認定該買賣房屋的合同為有效，即以認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同有效為原則。
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