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試論文化視域下的西部地方行政改革
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論文摘要：文化的內容涉及廣泛，其導向功能、約束功能和凝聚功能對行政組織改革創(chuàng)新既有推動又會對其造成一定矛盾。文化在行政領域表現(xiàn)為行政文化，行政文化有其自身的特點。西部地方文化對其行政改革產(chǎn)生著積極和消極雙重作用，其中的優(yōu)秀文化成果應該發(fā)揚，消極文化部分應予以摒棄。行地方行政改革需要從行政職業(yè)觀念、開放觀念、法律觀念、效能觀念等方面入手構建適應時代要求的新型行政文化。
論文關鍵詞：文化;西部地區(qū);行政文化;地方行政改革
一、文化及其在行政組織中的表現(xiàn)
(一)文化之內容與功能
“文化是一個包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習慣以及作為社會成員而獲得的種種能力、習性在內的一種復合體”，它包括了人類生活的方方面面，每個社會成員、社會成員之間的相互關系和行為都不可能脫離文化而存在。文化作為一個復雜的概念其內容主要包括：價值觀念、思想意識、常規(guī)行為、規(guī)范和標準等。其功能主要有，導向功能、約束功能、凝聚功能，除這些積極作用外，文化還常表現(xiàn)出其消極的作用。因為其本身的穩(wěn)定性和持久性特點，使得社會環(huán)境變化時，根深蒂固的社會文化卻不能及時跟上環(huán)境變化，成為社會發(fā)展的絆腳石。文化的多樣性特點，使得人們可能同時面對多種價值觀，產(chǎn)生觀念碰撞下的心理矛盾，而這種觀念沖突如果超過社會心理的承受能力，則會造成諸多社會群體問題。
(二)文化在行政組織中的表現(xiàn)
1、行政文化與特定社會文化密切相關，任何一種行政文化都離不開特定地區(qū)的歷史、經(jīng)濟、自然地理等客觀因素的影響和制約。如，陜西在歷史上曾經(jīng)有過中國封建史上輝煌的漢唐盛世，經(jīng)濟繁榮、國泰民安、土地廣茂、物產(chǎn)豐富，這一背景下形成的社會文化中包含著安于現(xiàn)狀、容易滿足、保守封閉的文化心理，在地方行政管理中具體表現(xiàn)為小富即安、積極性缺乏、創(chuàng)造性差等特點。
2、行政文化直接作用于行政人員的工作態(tài)度，進而影響行政活動的方方面面。具體而言，行政文化主要通過行政人員的認知和情感對其行政活動產(chǎn)生作用，當行政人員對工作的認知表現(xiàn)出責任、意義重大，其自己的職業(yè)有強烈的情感關聯(lián)時，其一定能認真負責地完成工作。同時，態(tài)度是“個體對客觀事物所持有的評價以及心理和行為傾向性，由認知、情感以及行為傾向性所組成”，一定的態(tài)度引致一定的行為，比如，西部地區(qū)受傳統(tǒng)文化中舊的行政思想影響，長期以來形成的對工作不愿承擔風險、不愿意負責任的態(tài)度，對待問題能躲則躲，“多一事不如少一事”，在這種態(tài)度下工作只能是縮手縮腳，進步困難。
3、行政文化是行政活動進行的環(huán)境因素，正如雷恩所說，“一切管理都是文化的產(chǎn)兒”，人類對人、管理、組織的思想，是基于整個歷史文化發(fā)展中行為準則的變化而變化的。西部地方政府的行政組織如何管理?用什么組織結構、什么評估模式等管理方法的選擇都受制于行政文化這個環(huán)境因素，超脫這個環(huán)境，管理活動無法進行，所以不充分考慮文化因素和管理活動是沒有生命力的。
4、行政文化創(chuàng)新是行政改革的先導。一定的行政文化實際形成了行政體制的靈魂，文化創(chuàng)新是體制改革的前提。特別是文化中所包含的價值觀，在行政體制改革中對行政人員的具體管理活動中起著決定性作用。因為價值是個體對客觀事物的重要性的社會社會價值的一種判斷和觀點，是人們對客觀事物的是非、善惡和重要性的看法和評價，其代表著人的一系列基本信念。不同的行政人員對同一事物有著不同的價值觀，產(chǎn)生不同的態(tài)度和行為，有人重視工作的成就，有人看重物質利益，有人則迷戀于權力和地位。究其根源就是因為各自的價值觀不同。西部地方行政改革，要先從行政文化上入手，從行政價值取向上倡導追求公平、效率、民主的行政價值目標。
二、西部文化對地方行政改革的雙重作用
(一)我們應該看到西部文化中所蘊含的優(yōu)秀文化成果
比如，西部人不畏艱險、積極奮進的創(chuàng)業(yè)精神，從二千多年前三赴西域開通絲路的張騫，到歷經(jīng)磨礪西去印度求經(jīng)的唐玄奘，再到毛澤東領導下的紅軍在延安十三年艱苦創(chuàng)業(yè)，都造就了西部人自力更生、勇于開拓的精神，這種精神在新時期西部開發(fā)大業(yè)中，仍然不可缺少。西部經(jīng)濟基礎薄弱、勞動力素質低等現(xiàn)實特點要求我們腳踏實地地靠自己的雙手改變命運，靠自己的力量變革發(fā)展，不被任何惡劣環(huán)境和困難所屈服。
(二)西部文化中的實事求是、踏實肯干的工作作風也值得我們發(fā)揚
毛澤東講過“科學的態(tài)度是實事求是”，因為這個中共在陜北由小變大，不但壯大了革命力量，并形成了一系列來自于實踐的寶貴思想。實事求是精神就是前輩給我們留下的重要遺產(chǎn)，在新的時期行政改革仍必不可少。窮則思變，但不從實際出發(fā)，盲目照搬東南沿海的發(fā)展模式是不可能創(chuàng)造出真正的繁榮，有的只能是暫時的物質或心理滿足。只有從當?shù)貙嶋H入手，通過調查研究，親身深入基層全面掌握第一手信息，探索適應西部行政改革的新方法和新模式，才是要走的路。
(三)我們不能不看到西部文化中落后的、消極的部分依然影響著行政人員的行政行為
“按文化地理學分類，將西部地區(qū)文化劃分為內陸文化，這種文化模式是封閉性強、變化緩慢，文化內部具有較強的同質性、呈現(xiàn)一種高度剛性結構”這樣的文化特征對西部地方行政改革來說是個直接障礙。具體表現(xiàn)為思維方式上缺乏變通性，固步自封、刻板僵硬;行為方式上受官本位思想較重，強調親緣、地緣，人情至上，制度和法制力量薄弱，行為缺乏理性和規(guī)范性。在行政組織內依然較多的存在著依附順從的封建家長制思想，行政人員不是“為民服務者”而是高高在上的“統(tǒng)治管理者”。一些行政人員過多地強調對上級負責，卻對下級不負責，對自己的“利益”負責，卻對百姓不負責。這使得惟上級領導的意志是從、阿諛奉承的思想廣泛存在，更甚者不惜利用手中人民給予的公權力侵犯人民的利益，以換得領導的歡心和自己日后升遷的資本。
三、構建適應時代要求的新型行政文化，推進西部地方行政改革
新型行政文化應該是適合社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展要求的行政組織的價值觀念體系。西部地區(qū)要構建符合時代要求的新型行政文化從根本上講是要對行政人員的職業(yè)思想觀念重新整合。但是，我們必須清楚地看到，觀念改變非一蹴而就之事，觀念的改變相對于社會的發(fā)展常存在著明顯地滯后性。特別是在當前，西部地區(qū)并存著自然經(jīng)濟下產(chǎn)生的傳統(tǒng)行政文化、計劃經(jīng)濟下產(chǎn)生的行政文化、市場經(jīng)濟下產(chǎn)生的現(xiàn)代行政文化，以及中國本土文化、西方外來文化，多種文化在此相互激蕩、糅合，更增加了觀念轉變的難度。舊有的行政價值系統(tǒng)、行為規(guī)范系統(tǒng)已顯然不適應行政現(xiàn)代化的要求，行政人員和社會普遍認同的價值規(guī)范系統(tǒng)卻還尚未建成，特別是行政人員對各自的觀念缺乏理性選擇。因此，觀念轉變要適度地進行，以將觀念滯后與觀念沖突的副作用減少至最小。具體而言，這種觀念創(chuàng)新應著手于以下幾個方面：
(一)行政職業(yè)觀念的確立
與其他任何職業(yè)一樣，行政工作也是一種職業(yè)，需要系統(tǒng)的專業(yè)知識和專業(yè)技術。由于長期人治思想影響，無論是行政人員本身，還是一般公民都對此認識模糊。傳統(tǒng)宗法行政文化產(chǎn)生的任人為親的用人觀念，導致大量賢德被拒之門外，并造就出一批專長于游戲官場、精于相對權術變化但卻缺乏行政職業(yè)觀念和技能的行政人員。在科學技術飛速發(fā)展的今天，經(jīng)濟體制轉變、政府職能轉變都召喚著一批具有現(xiàn)代行政知識與技能的從業(yè)人員。國家公務員制度的實行，無疑為此鋪開了大道，但僅僅從制度上規(guī)范是不夠的，深層次的觀念認同才是根本。這種觀念的確立，首先要倡導行政職業(yè)價值意識，行政人員要意識到，行政工作亦是一種體現(xiàn)個人價值的途經(jīng)，而且因其代表并維護全社會的公共利益而更具職業(yè)榮譽感。其次要倡導職業(yè)責任意識，“責任與特定制度結構中個人的角色相應，與個人在某種組織中承擔的使命相關。個人承擔什么樣的角色，他就應該負怎樣的責任�！毙姓藛T的職業(yè)角色決定其必須對其所承擔的公共服務和管理活動的結果負責任。責、權、利一致是現(xiàn)代行政的必然要求，行使多大權力，就相應地要承擔多大責任，注意增強行政人員的職業(yè)責任意識。
(二)行政開放觀念的確立
新型行政文化需強調公共性和民主性，以擴大公民對公共事務管理的有效參與。長期以來，西部地區(qū)的人們習慣地認為行政人員、政府都優(yōu)于公民，有著高高在上的社會地位，在政府面前，公民只是消極的被治者，存在實際上的不平等。隨著新公共管理思想的推廣，公平、平等的觀念日益為更多公民所認可，并要求一個開放的政府，能使公民更多了解政府，也更容易將自己的意愿反映給政府。實現(xiàn)這一目標，增強行政透明度是關鍵，暢通公民溝通政府的渠道是基礎。我國近些年實踐的聽證制度就是為保證公共政策中各方利益主體平等參與的一項基本制度設計，只是有些地方的聽證會更流于形式，實際民主溝通作用乏力。政府應進一步擴大、暢通政府與公眾間的常態(tài)溝通渠道，讓公民以更低的成本、更容易地與政府溝通。隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，公民和政府的交流由“單向”變?yōu)椤半p向”，公民可以從網(wǎng)上了解政府的最新動態(tài)，亦可以將自己的要求及時反映給政府，提高公眾參與的能力和興趣。但需要注意的是要盡可能地避免“無序化參與”，即參與者僅借助網(wǎng)絡發(fā)表觀點，而這些觀點或建議沒有專門機構和人員匯總分析，導致參與達不到實際效果、流于形式。
(三)法律觀念的確立
依法行政是現(xiàn)代行政的核心特征，是建立社會主義法治國家的根本要求。在西部悠久的歷史文化中雖然也可以看到行政活動中法律的影子，但諸如“王子犯法與庶民同罪”的提法多數(shù)時候只是口頭上的標榜，實際中卻處處存在著“刑不上大夫，禮不下庶人”行為準則，這種觀念影響至今�，F(xiàn)代行政必須確立依法行政的觀念，對于擁有權力的行政工作人員必須對其權力進行制約，因為“一切有權力的人都容易濫用權力”，“有權力的人使用權力直到遇到界限的地方才休止”具體而言，要樹立法律至上觀念，法律面前人人平等，政府與公民，政府與社會處于平等地位;完善各種法律法規(guī)，特別是通過法律法規(guī)對各種行政權力的明確界定，行政機關只能行使法律限定的權力。所有公民尤其是行政人員要明確法律的目的是體現(xiàn)人民的意志，保護人民的正當權益。同時，在實踐中還要將法律由偏重義務設置、權力保障轉向重視權利維護和權力制約。
(四)效能觀念的確立
行政效能是行政能力、行政效果、行政效益的統(tǒng)一。二十一世紀行政管理目標是科學定編、裁減冗員、增強服務、提高行政效率和節(jié)約行政成本，這些都需要政府在組織市場經(jīng)濟活動過程上中要確立靈活高效的應對機制，使政府組織保持最大的整合效能，即而使其在充分發(fā)揮市場作用的同時，又保證各類社會資源配置合理并獲得最佳的經(jīng)濟和社會效益。提高效能一要精簡機構，精干的機構是效能組織的硬件基礎，減少管理層次、精化管理程序、提高人員素質都是現(xiàn)實途徑;二要提高行政人員的工作能力，要高效地完成行政職能所規(guī)范的目標和任務離不開強有力的實踐操作，同是要求行政人員能有效地執(zhí)行上級精神和政策，及時有效地處理行政事務和復雜多變的國家和社會事務;三要轉變行政職能，改變政府包攬一切社會事務的習慣，把那些能由社會和其他組織完成的事情放給其自行完成，政府不過多干涉，改變直接干預的管理習慣，充分運用經(jīng)濟、法律手段調節(jié)社會關系。
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