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航道行政管理與長(zhǎng)江資源保護(hù)問題
航道行政管理與長(zhǎng)江資源保護(hù)問題
摘 要：傳統(tǒng)高能耗的生產(chǎn)方式也使長(zhǎng)江沿岸資源環(huán)境遭到耗竭性的破壞，國(guó)家提出要大力發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)，《航道法》的出臺(tái)若能進(jìn)一步明確航道行政管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)其執(zhí)法監(jiān)督并賦予其保護(hù)環(huán)境資源的職權(quán)，將會(huì)使沿江經(jīng)濟(jì)得以健康可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè) 航道行政管理 資源保護(hù)
長(zhǎng)江航道行政管理職責(zé)與長(zhǎng)江資源保護(hù)之內(nèi)在聯(lián)系
長(zhǎng)江航道行政管理之職責(zé)與長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)在內(nèi)涵上有其辯證統(tǒng)一、相互關(guān)聯(lián)的一面。
長(zhǎng)江航道行政管理主要從事長(zhǎng)江干線航道規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)和航道行政執(zhí)法等工作，長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)是運(yùn)用法律、行政等多種手段保護(hù)長(zhǎng)江環(huán)境，防止資源枯竭并使其得以永續(xù)發(fā)展。
長(zhǎng)江航道行政管理的可持續(xù)發(fā)展基于長(zhǎng)江環(huán)境資源的持續(xù)保護(hù)之上，長(zhǎng)江航道行政管理的目的之一即為了保護(hù)航道的可持續(xù)發(fā)展，防止長(zhǎng)江環(huán)境資源受到破壞。
長(zhǎng)江環(huán)境的破壞、資源的枯竭會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)江航道的功能喪失，進(jìn)而引起長(zhǎng)江航道行政管理的失效。
例如，長(zhǎng)江沿線挖沙采石工程的泛濫既破壞了長(zhǎng)江環(huán)境資源又會(huì)危及航道安全;大型貨船違反規(guī)定“超吃水” 若稍有不慎，就可能導(dǎo)致航道事故，如若裝載有污染物品又可能進(jìn)一步造成對(duì)長(zhǎng)江環(huán)境的污染。
航道行政管理部門采取嚴(yán)格限定開采審核程序、打擊違法開采、制止違規(guī)裝載等措施，既是履行航道行政管理職責(zé)，也是保護(hù)長(zhǎng)江環(huán)境資源。
三峽工程建成并成功蓄水175米后，長(zhǎng)江沿岸地貌、生態(tài)環(huán)境改變，長(zhǎng)江航道運(yùn)力大幅提升的同時(shí)也給長(zhǎng)江航道行政管理帶來(lái)了新的問題：長(zhǎng)江上游老暗礁被淹沒，新的險(xiǎn)灘形成;上游江水流速減緩，泥沙淤積嚴(yán)重;長(zhǎng)江沿岸危巖可能崩塌威脅長(zhǎng)江航道安全;萬(wàn)噸級(jí)船隊(duì)趨多，長(zhǎng)江航道承載力經(jīng)受新的考驗(yàn);高峽出平湖對(duì)長(zhǎng)江水質(zhì)、動(dòng)植物生存、氣候變化等可能產(chǎn)生的的影響都需要時(shí)間和實(shí)踐的考證。
因此，長(zhǎng)江航道部門維護(hù)航道及長(zhǎng)江環(huán)境資源的責(zé)任將任重而道遠(yuǎn)。
目前航道行政管理的不足對(duì)長(zhǎng)江資源保護(hù)的不利影響
1、我國(guó)航道行政管理相關(guān)法律法規(guī)缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性
我國(guó)目前涉及水運(yùn)的法律法規(guī)較多，且側(cè)重點(diǎn)有不同，但缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性的航道行政管理相關(guān)立法。
如，從長(zhǎng)江流域的自然環(huán)境資源保護(hù)看：森林資源可歸屬《森林法》保護(hù);水資源可歸屬《水法》、《水污染防治法》保護(hù);漁業(yè)資源可歸屬《漁業(yè)法》保護(hù)，而專門針對(duì)航道資源保護(hù)卻缺乏專門的法律層面的規(guī)范加以規(guī)定。
“與其他運(yùn)輸方式相比，國(guó)家為保護(hù)和促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，先后頒布了《鐵路法》、《公路法》、《港口法》和《民用航空法》。
而航道保護(hù)和發(fā)展的法律基礎(chǔ)相對(duì)弱化，致使內(nèi)河運(yùn)輸在五種運(yùn)輸方式中發(fā)展滯后，優(yōu)勢(shì)不能發(fā)揮。
2、可持續(xù)發(fā)展原則在現(xiàn)行長(zhǎng)江航道管理相關(guān)法律法規(guī)中未得到全面貫徹
現(xiàn)有涉及長(zhǎng)江航道的法律法規(guī)一般制定于環(huán)境問題尚不突出、未得到足夠重視的時(shí)期，當(dāng)時(shí)并未充分融入可持續(xù)發(fā)展的理念。
現(xiàn)行《航道管理?xiàng)l例》頒布于1987，雖在2008年有修改，但基本是關(guān)于航養(yǎng)費(fèi)稅改等措施，無(wú)實(shí)質(zhì)修改。
且該條例的立法目的即“充分發(fā)揮水上交通在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)中的作用”，缺少保護(hù)航道資源之意，亟須改進(jìn)。
加之航道行政管理在基層執(zhí)法一線并無(wú)強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，這使得涉江工程的一些業(yè)主存在一定的僥幸心理，航道行政管理參與長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)的難度很大，環(huán)保部門參與長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)缺乏硬件支持，所以容易導(dǎo)致長(zhǎng)江上環(huán)境資源的破壞面積增大、程度加深，難以制止。
長(zhǎng)此以往，更不利于長(zhǎng)江上業(yè)主在內(nèi)心形成自覺保護(hù)長(zhǎng)江航道資源和生態(tài)環(huán)境的素養(yǎng)。
3、航道行政管理體制有缺陷，執(zhí)法權(quán)不明
目前我國(guó)航道行政管理體制有缺陷，且航道行政管理執(zhí)法權(quán)不明。
通過對(duì)長(zhǎng)江航道行政執(zhí)法的相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，航道執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)破壞長(zhǎng)江環(huán)境自然資源、破壞航道的行為后，希望對(duì)此行為進(jìn)行制止，卻苦于缺乏法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限，無(wú)法著手進(jìn)行強(qiáng)制管理執(zhí)法等現(xiàn)象普遍存在。
此外，目前長(zhǎng)江上行政管理主要由航道、海事、公安等多部門協(xié)同管理，航道維護(hù)管理、海事執(zhí)法、公安執(zhí)法各自為政，還存在中央直屬航道部門、地方航道管理部門以及專用航道管理部門等三種管理機(jī)制，各部門之間權(quán)限有交叉，容易出現(xiàn)難以準(zhǔn)確分辨行政管轄權(quán)責(zé)，進(jìn)而引發(fā)責(zé)任相互推諉或重復(fù)管轄問題，不利于履行航道行政管理權(quán)責(zé)。
例如水資源綜合利用涉及水利、水電、交通、環(huán)保、國(guó)土、城市發(fā)展等部門，由于不同部門、不同地方對(duì)水資源功能需求不同，發(fā)展目標(biāo)不同，容易產(chǎn)生水資源開發(fā)中合力不足、協(xié)調(diào)難度大等問題。
目前，在水資源綜合利用中，內(nèi)河航運(yùn)處于弱勢(shì)地位，一旦產(chǎn)生樞紐礙、斷航問題，協(xié)調(diào)解決難度極大。
例如，廣西區(qū)紅水河水電開發(fā)中未同步建通航設(shè)施，使紅水河斷航達(dá)30年之久;右江百色電站2006年已蓄水發(fā)電，但至今未建通航設(shè)施，雖經(jīng)國(guó)家發(fā)改委多次組織協(xié)調(diào)，相關(guān)各方取得了一致意見，但具體實(shí)施中，各項(xiàng)進(jìn)度難以落實(shí)，通航目標(biāo)無(wú)法按期實(shí)現(xiàn)。
這些弊端同時(shí)危及了航道安全與江河環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。
加強(qiáng)航道行政管理、保護(hù)長(zhǎng)江環(huán)境資源的對(duì)策分析
1、盡快出臺(tái)《航道法》，完善法律法規(guī)，健全法律體系
《航道法》現(xiàn)已列入國(guó)家立法日程，在制定并完善《航道法》的過程中應(yīng)注意以下問題：①在現(xiàn)行《航道管理?xiàng)l例》的立法目的：“為加強(qiáng)航道管理，改善通航條件，保證航道暢通和航行安全，充分發(fā)揮水上交通在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)中的作用，特制定本條例”以及“航道的規(guī)劃和建設(shè)”一章中，應(yīng)增加“保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境資源”的目的和原則。
�、谥匾暱茖W(xué)規(guī)劃航道建設(shè)，避免重復(fù)規(guī)劃。
長(zhǎng)江航道規(guī)劃的制定必須是極富權(quán)威性和科學(xué)性的。
如果規(guī)劃不足、投入不夠，將來(lái)等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)候，反過頭來(lái)開挖運(yùn)河，拓寬航道，付出的代價(jià)將比現(xiàn)在要大得多(長(zhǎng)三角地區(qū)有些航道工程的拆遷征地費(fèi)和拆橋費(fèi)超過了工程總預(yù)算的60%以上)，也是對(duì)資源的極大浪費(fèi)。
此外，對(duì)于不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以廢止或修改，將法律滯后性的不利后果降到最低。
2、厘清管理體制，在航道行政管理中嚴(yán)格貫徹執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展原則 在管理體制上，長(zhǎng)江航道行政管理主要存在的問題是在流域系統(tǒng)管理與體制劃分上。
目前，國(guó)家在交通部下成立的專門管理長(zhǎng)江航運(yùn)的航務(wù)管理局負(fù)責(zé)長(zhǎng)江干線航運(yùn)行政管理，這一的方式有利于形成長(zhǎng)江“一盤棋”，避免地方割據(jù)、分別管理的局面。
但除此以外還有水利部下屬的長(zhǎng)江水利委員會(huì)，水利部、環(huán)保部下屬的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局，農(nóng)業(yè)部下屬的長(zhǎng)江漁業(yè)資源管理委員會(huì)等等機(jī)構(gòu)交叉管理一條長(zhǎng)江，普通辦事人員往往不知具體應(yīng)該向哪個(gè)部門了解情況和申請(qǐng)、辦理事務(wù)。
如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全由一個(gè)機(jī)構(gòu)管理涉及長(zhǎng)江的全體事務(wù)，可以考慮從國(guó)務(wù)院層面成立專門的信息公開辦公機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一長(zhǎng)江所有事務(wù)的信息公開，便于群眾知曉責(zé)任部門，公眾參與管理。
3、明確航道行政管理依據(jù)和職權(quán)，賦予航道行政執(zhí)法參與長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)的權(quán)能
長(zhǎng)江航道部門的參與長(zhǎng)江資源保護(hù)的重要性及必要性前文已指出，此處不贅述。
在建設(shè)生態(tài)文明航道的背景下，航道工程業(yè)主應(yīng)當(dāng)主動(dòng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境和資源保護(hù)的重要性，并有保障后代人繼續(xù)享有良好的長(zhǎng)江資源環(huán)境的權(quán)利的意識(shí)。
此種意識(shí)的形成，有必要由航道行政管理部門執(zhí)法人員在日常行政執(zhí)法及巡查管理中加強(qiáng)法制宣傳教育。
實(shí)踐中，航道行政基層執(zhí)法已兼負(fù)長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)的職責(zé)，以保障航道暢通的名義，對(duì)沿岸挖沙采石、傾倒棄土等行為進(jìn)行制止或規(guī)范，對(duì)可能造成礙航的工程進(jìn)行審核。
當(dāng)然，環(huán)境保護(hù)的職責(zé)應(yīng)由國(guó)家環(huán)保部門來(lái)行使，但是如同長(zhǎng)江上公安、海事執(zhí)法也是單獨(dú)于長(zhǎng)江上行使職權(quán)一般，航道部門在巡查航道的同時(shí)，更能較明顯地發(fā)現(xiàn)破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的行為，且其權(quán)責(zé)本就與長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)有重疊，如能夠在發(fā)現(xiàn)破壞的第一時(shí)間及時(shí)予以制止，而非花時(shí)間聯(lián)絡(luò)其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，效率和效果必會(huì)更好。
同時(shí)，在工程核準(zhǔn)時(shí)，可以規(guī)定與長(zhǎng)江環(huán)境資源保護(hù)有關(guān)的工程如需獲批，則必須通過航道行政的可行性研究。
例如，交通運(yùn)輸部、財(cái)政部2009年出臺(tái)的《推進(jìn)長(zhǎng)江干線船型標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施方案》中：“對(duì)現(xiàn)有的非標(biāo)準(zhǔn)船，特別對(duì)單殼油輪、單殼化學(xué)品船、危險(xiǎn)品船等安全、環(huán)保方面達(dá)不到新規(guī)范要求的船舶加快淘汰或更新改造” ;“禁止生活污水排放達(dá)不到規(guī)范要求的客船(含載貨汽車滾裝船)以及單殼油輪、單殼化學(xué)品船進(jìn)入三峽庫(kù)區(qū)航運(yùn)市場(chǎng)”等規(guī)定可見，提高三峽船閘的通過能力，保障船舶航行安全、減少船舶對(duì)庫(kù)區(qū)環(huán)境造成污染為船型標(biāo)準(zhǔn)化的共同目的，也是航道行政管理部門的職責(zé)之一。
4、嚴(yán)格行政執(zhí)法程序，加強(qiáng)航道行政執(zhí)法監(jiān)督，明確執(zhí)法責(zé)任制
有權(quán)力就必須要有監(jiān)督，否則權(quán)力腐化不可避免，國(guó)家應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎賦予執(zhí)法權(quán)的原因即在于此。
從航道行政執(zhí)法監(jiān)督來(lái)看，其形式可以從三方面予以考慮：第一，成立專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法，接受人民群眾的意見和建議，處理群眾舉報(bào)等。
這也是我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法監(jiān)督的主要形式。
第二，聘請(qǐng)第三方充當(dāng)監(jiān)督者。
聘請(qǐng)第三方進(jìn)行監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)在于監(jiān)督結(jié)果相對(duì)客觀;可能存在的問題是第三方監(jiān)督者的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。
如果由執(zhí)法方聘請(qǐng)，則容易出現(xiàn)監(jiān)督不力情況;而如果由行政相對(duì)方聘請(qǐng)，則在操作上又不具有現(xiàn)實(shí)性，因?yàn)閺哪壳爸袊?guó)的國(guó)情出發(fā)和人們的法治素養(yǎng)出發(fā)，還不具有這樣高度的自覺性和維權(quán)意識(shí)。
第三，自我監(jiān)督。
這是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的最高要求。
目前可以制定專門的行政執(zhí)法監(jiān)督法律法規(guī)，明確監(jiān)督內(nèi)容。
加大行政執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)力度，要求其提高素質(zhì)、嚴(yán)守紀(jì)律，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制度和行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。
上級(jí)對(duì)下級(jí)、行政執(zhí)法部門對(duì)所屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制工作情況，應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)議、考核，對(duì)行政執(zhí)法過錯(cuò)行為嚴(yán)格依法追究責(zé)任人的責(zé)任。
內(nèi)河航運(yùn)可開發(fā)運(yùn)量大、成本低、能耗小等優(yōu)勢(shì)符合建設(shè)生態(tài)文明和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的要求，從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，內(nèi)河航運(yùn)也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、綠色、健康發(fā)展的優(yōu)勢(shì)途徑。
“長(zhǎng)江航運(yùn)作為連結(jié)國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的紐帶，是流域外貿(mào)運(yùn)輸?shù)闹髁�，�?duì)于沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚和加快流域外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的支撐作用”。
好的發(fā)展需要好的規(guī)劃和管理，需要好的法規(guī)政策支撐。
《航道法》的出臺(tái)如能在長(zhǎng)江智能航道建設(shè)中科學(xué)管理航道，并兼顧環(huán)境資源保護(hù)，必將有利于長(zhǎng)江系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，助推國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)。
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