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試論完善省以下財政管理體制
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摘 要：自1994年實行分稅制財政體制以來，各地按分稅制的要求，積極推進(jìn)地方財政管理體制改革，充分發(fā)揮職能作用，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為社會事業(yè)全面發(fā)展提供了有力保障，取得了突出成就。但是一些不容忽視的深層次問題也逐漸顯現(xiàn)：上級財政集中度過高，對下級轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額不足，基層財政困難。本文參照了云南省財政體制調(diào)查的數(shù)據(jù)，對現(xiàn)行地方財政管理體制中的若干問題進(jìn)行研究，旨在從實踐的角度提出一些可供的改革政策建議。
關(guān)鍵詞：財政管理體制 縣鄉(xiāng)財政 問題對策
一、省以下財政管理體制的現(xiàn)狀
分稅制改革以來，各級財政部門堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，財政改革與發(fā)展取得了耳目共睹的好成績。財政收支總量連創(chuàng)新高、公共財政職能更加完善、財政體制改革深入推進(jìn)、財政管理水平顯著提高。
首先，分稅制改革以來，財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制形成，收入渠道日益多元，財政收入持續(xù)快速增長。其次，財政支出結(jié)構(gòu)日趨合理，逐漸實現(xiàn)了“建設(shè)型財政”向“公共服務(wù)型財政”的轉(zhuǎn)變。地方財政逐漸從微觀主體的經(jīng)營活動中脫離出來，支持企業(yè)技術(shù)改造和科技創(chuàng)新、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。在清理政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，地方財發(fā)揮了公共財政職能作用，加大社會公益及民生事業(yè)，彌補(bǔ)市場失靈，從而有效地發(fā)揮了財政職能作用，實現(xiàn)了生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共財政的重大轉(zhuǎn)變。
二、省以下財政管理體制中存在的問題
(一)上級財政收入集中度過高，各級政府支出責(zé)任不明晰
一是收入劃分不夠合理，上級財政收入集中度過高。由于分稅制改革把財政收入的主體稅種增值稅、消費(fèi)稅、所得稅增量的大頭向上級集中，地方稅收大多是一些零散、不穩(wěn)定、征收難度大的稅種。財政收入的過度集中制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和地方財政組織財政收入的積極性。
二是省以下政府間財政關(guān)系看，各級政府間的支出責(zé)任劃分不清，基本處于模糊狀態(tài)，首先，支出責(zé)任劃分不清晰，“缺位”和“越位”并行。其次，法律法規(guī)等規(guī)定了地方財政資金用途，影響了地方支出責(zé)任的實現(xiàn)。以政法經(jīng)費(fèi)保障為代表的由上面定標(biāo)準(zhǔn)，基層買單的情況，肢解了地方政府的財政分配自主權(quán)。
(二)省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范
一是一般性轉(zhuǎn)移支付辦法缺乏科學(xué)性、規(guī)范性。二是轉(zhuǎn)移支付不能有效縮小區(qū)域內(nèi)橫向財力差異。三是轉(zhuǎn)移支付名目雖多，但總量較小，結(jié)構(gòu)也不合理。
(三)縣鄉(xiāng)財政困難加劇
縣鄉(xiāng)財政是我國財政體系中最基層的一級財政，它在鞏固我國基層政權(quán)建設(shè)，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定方面起著積極的作用。2008年下半年以來，隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷蔓延，以及一系列民生改革政策的出臺，縣鄉(xiāng)財政受到巨大沖擊。目前，縣鄉(xiāng)財政困難主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)特稅取消導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財政收入來源大幅萎縮。二是政策性支出增加，加劇了縣鄉(xiāng)財政收支矛盾。三是由于縣級財政中絕大部分支出都用于人員經(jīng)費(fèi)和基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出，部分縣區(qū)不得不通過舉借債務(wù)，籌措當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展所需資金。隨著償債高峰期的到來，縣鄉(xiāng)政府的償債壓力日益增加。
三、完善我國省以下財政管理體制的對策
(一)合理劃分政府間財權(quán)與事權(quán)
1、激勵發(fā)展，進(jìn)一步明確政府間收入劃分范圍
一是明確劃分的依據(jù)。財權(quán)劃分既要充分考慮省及以下政府所承擔(dān)的職能和支出責(zé)任，又要充分考慮其實際承擔(dān)的事權(quán)和公共服務(wù)范圍，把與縣級公共產(chǎn)品服務(wù)相對應(yīng)的收入劃為縣級，把與市級公共產(chǎn)品服務(wù)相對應(yīng)收入劃為市級，把與全省公共產(chǎn)品服務(wù)相對應(yīng)收入劃為省級，使財權(quán)劃分與省、市、縣級政府所承擔(dān)職能、支出責(zé)任和事權(quán)相一致。二是明確劃分的原則。收入劃分既要堅持與中央、省收入劃分相銜接的原則，保證中央、省收入穩(wěn)定增長，又要保證與市、縣級政府事權(quán)相適應(yīng)的財權(quán)，確保有穩(wěn)定可行的收入來源。
2、堅持原則，進(jìn)一步明確政府間的支出責(zé)任
科學(xué)合理劃分政府間的事權(quán)，應(yīng)遵循四個原則：一是堅持受益范圍原則。按照“誰受益、誰承擔(dān)支出責(zé)任”來確定政府間的支出責(zé)任。二是堅持公共產(chǎn)品支出行為屬性原則。三是堅持效率最優(yōu)原則。誰能最優(yōu)地提供公共產(chǎn)品，相應(yīng)的事權(quán)就列入誰的職能范圍。根據(jù)上述原則，省級政府財政支出責(zé)任是：省級行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)和省域內(nèi)社會穩(wěn)定所需支出;調(diào)整全省國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出;根據(jù)轄區(qū)受益原則和區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益原則屬于省域內(nèi)的共同事務(wù)所需支出;其他應(yīng)由省級政府安排的支出。地州市級政府財政支出責(zé)任是：市級行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)和區(qū)域內(nèi)社會穩(wěn)定所需支出;調(diào)整全市國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實施中觀調(diào)控所必需的支出;屬于全市或者跨縣域內(nèi)的共同事務(wù)所需支出;其他應(yīng)由地州市級政府安排的支出�？h級政府財政支出責(zé)任是：縣級及以下行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各項支出;應(yīng)由縣級財政承擔(dān)的社會保障支出;維護(hù)縣域內(nèi)社會穩(wěn)定和安全的各項支出;應(yīng)由縣級財政承擔(dān)的教育、科學(xué)、文化等各項事業(yè)發(fā)展支出;本縣公益性事業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)保護(hù)建設(shè)所必需的各項支出;其他應(yīng)由縣級以下政府安排的支出。縣級政府財政無力承擔(dān)但又需要縣級政府組織管理的公共事務(wù)，縣級政府應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)支出責(zé)任，地州市應(yīng)積極幫助，并積極爭取中央、省級給予大力支持。
(二)建立健全轉(zhuǎn)移支付體系，均衡地區(qū)間財力差異
一是建立相對完善的轉(zhuǎn)移支付體系。既要考慮縮小省域內(nèi)橫向財力差異，促進(jìn)全省統(tǒng)籌發(fā)展，健全完善均等化轉(zhuǎn)移支付辦法;又充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政困難狀況，促進(jìn)縣鄉(xiāng)財政困難的緩解，健全完善政策性轉(zhuǎn)移支付辦法。二是建立相對科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付資金分配計算辦法。采取定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，綜合考慮影響財政收支變化的稅基、稅率、機(jī)構(gòu)規(guī)模、支出水平和相關(guān)成本差異系數(shù)等各種客觀因素，分類制定均等化轉(zhuǎn)移支付的政策標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地建立公式化分配轉(zhuǎn)移支付計算方法，準(zhǔn)確計算各市、縣級工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會事業(yè)必需的最低基本支出需求，適時考慮預(yù)算執(zhí)行中的政策性因素和重大特殊因素，建立相對公平、公正、合理、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。三是建立省對市、市對縣的轉(zhuǎn)移支付激勵約束機(jī)制。認(rèn)真研究解決市級轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小與有效發(fā)揮市級橫向縱向調(diào)節(jié)功能失衡的問題，充分考慮收入努力程度、收入質(zhì)量、收入增長、財政供養(yǎng)人員控制、財政改革管理水平等多種因素，配套建立激勵獎勵措施和約束辦法，有效調(diào)動各市、縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入，精簡機(jī)構(gòu)壓縮人員，控制支出，研究政策，爭取上級支持的積極性，消除“等靠要”的思想。四是加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度，針對違規(guī)挪用、擠占轉(zhuǎn)移支付資金等行為要嚴(yán)懲不怠。五是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付。
(三)推廣“省直管縣”的財政管理模式， 建立縣級基本財力保障機(jī)制
現(xiàn)階段，縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行困難同體制上存在的問題有很大關(guān)系。緩解縣鄉(xiāng)財政困難，可以進(jìn)一步擴(kuò)大推行“省直管縣”財政管理體制。省級財政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益。但是，在推廣試點過程中，還要避免“一刀切”，充分考慮地區(qū)的特殊性。注意協(xié)調(diào)“省直管縣”體制中縣(市)同原上級地級市之間在利益關(guān)系、工作程序等方面的協(xié)調(diào)，減小體制變動對基層財政的沖擊。另一方面，由于“省直管縣”伴隨著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的激勵機(jī)制改革，所以要防止縣鄉(xiāng)財政短期逐利行為，避免改革試點步入“一放就亂”的誤區(qū)。
(四)提升省以下財政管理水平
加強(qiáng)預(yù)算管理各項工作，進(jìn)一步完善部門預(yù)算。在省、市、縣全面推行部門預(yù)算制度，建立科學(xué)、規(guī)范的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，完善項目預(yù)算管理庫管理制度;加強(qiáng)預(yù)算編制完整性，提高預(yù)算透明度;整合財政管理各環(huán)節(jié)職能，逐步建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督，三位一體的預(yù)算管理綜合模式，形成精簡、安全、高效的管理方式。
提高干部隊伍的素質(zhì)。在干部人事的任免制度上，應(yīng)該堅持公道正派的選賢用能觀念，注重按照德才兼?zhèn)�、注重實績、普遍認(rèn)可的原則來選拔干部。要鼓勵干部不斷提升自我的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能及工作作風(fēng)。
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