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對糧食直補問題的思考調(diào)研報告
糧食是重要的戰(zhàn)略物資，糧食問題關(guān)系國計民生，不僅是經(jīng)濟問題，更是重大的政治問題。近年來，我州高度重視糧食生產(chǎn)，完善了扶持糧食生產(chǎn)政策、地方糧食儲備制度，確保了糧食供需平衡。但是，糧食直補政策執(zhí)行中仍存在一些不容忽視的矛盾和問題，如何建立兼顧糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入的糧食補貼政策體系，值得認真研究和思考。我們在分析糧食生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題的基礎(chǔ)上，對完善糧食補貼政策提出了一些意見和建議，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。
一、我州糧食生產(chǎn)的基本情況
�。ㄒ唬┘Z食生產(chǎn)發(fā)展的幾個主要階段。
我州具有豐富的水土光熱資源，適宜糧食、棉花、甜菜、番茄、蔬菜等農(nóng)作物的生產(chǎn)，穩(wěn)步發(fā)展糧食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一項重要內(nèi)容。八十年代以前，以解決溫飽問題為主，糧食作物面積始終保持在農(nóng)作物總播面積的60％以上。九十年代后，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大和計劃經(jīng)濟的取消，經(jīng)濟作物種植面積快速增長，這也是我州農(nóng)業(yè)逐步形成區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模化的重要時期。但是，同期糧食面積在種植業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重呈快速下降趨勢，1995年糧食作物面積占農(nóng)作物總播面積的比率低于50％，20__年下降為30.13％，20__年為23.73％，已成為影響糧食安全不可忽視的一個突出問題。20__–20__年，全州糧食種植面積和產(chǎn)量呈現(xiàn)出較大的波動，可以劃分成三個階段：
1、糧食生產(chǎn)緩慢下降階段。20__–20__年，自治州提出了特色產(chǎn)業(yè)上規(guī)模的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整思路，進一步加大特色林果業(yè)、棉花和“菜藍子”等優(yōu)勢產(chǎn)品的發(fā)展力度。同期，棉花等經(jīng)濟作物的市場行情看好，農(nóng)民在比較效益驅(qū)動下，不斷擴大經(jīng)濟作物和特色林果業(yè)種植面積，糧食種植面積和產(chǎn)量呈逐年下降趨勢。為保障糧食安全，20__年自治州開始建立州級糧食儲備制度，當年儲備糧食6.8萬噸。
2、糧食生產(chǎn)恢復(fù)上升階段。20__–20__年，在國家實行糧食直補、糧食最低保護價、農(nóng)業(yè)稅收減免等政策的調(diào)控下，農(nóng)民種糧積極性出現(xiàn)了恢復(fù)性的提高。同時，我州也實行了糧食每畝補貼20元的政策，20__、20__兩年州財政共發(fā)放地方糧食種植補貼2054萬元，糧食生產(chǎn)效益明顯提高。20__年，全州糧食面積和產(chǎn)量回升到99.89萬畝、40萬噸，其中地方糧食面積和產(chǎn)量為75.86萬畝、31萬噸。
3、糧食生產(chǎn)快速下滑階段。20__年，自治州對糧食的補貼政策由每畝20元下調(diào)為每畝10元，20__收購時按每公斤補貼0.07元，州財政兩年實際發(fā)放地方糧食種植補貼共640萬元（其中20__年發(fā)放補貼210萬元），較20__、20__年降低了1414萬元。同期，由于農(nóng)用生產(chǎn)資料、水費等出現(xiàn)較大幅度的漲價，生產(chǎn)成本大幅提高；棉花等經(jīng)濟作物市場價格快速拉升，糧經(jīng)作物比較效益明顯拉大，而糧食收購價格一直維持20__年水平（1.30元／公斤），糧食生產(chǎn)又出現(xiàn)了快速下滑的趨勢。20__年，全州地方糧食面積僅為40.06萬畝，總產(chǎn)16.43萬噸，其中小麥25.26萬畝，總產(chǎn)9.65萬噸，成為糧食生產(chǎn)的低谷。
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1、糧食生產(chǎn)比較效益低，農(nóng)民種糧積極性不高。
目前，糧食作物與經(jīng)濟作物相比，總體上來說收益偏低，處于比較劣勢的位置，糧食生產(chǎn)也難以成為增加農(nóng)民收入重要組成部分。20__年，我州小麥平均畝產(chǎn)414公斤，畝收入648.5元，畝成本453.8元，每畝利潤為194.7元；棉花平均畝產(chǎn)籽棉317公斤，畝收入1489.9元，畝成本989元，每畝利潤為500.9元。棉花每畝地利潤比小麥多306.2元，是小麥的2.6倍，也就是說種一畝棉花相當于二畝半的小麥。同樣，工業(yè)番茄、辣椒每畝地利潤比分別比小麥高出360元、1038.2元，小麥的經(jīng)濟效益遠遠低于經(jīng)濟作物的效益。盡管如此，20__年經(jīng)濟作物的經(jīng)濟效益仍呈上升趨勢，而小麥的經(jīng)濟效益每畝下降32.3％，進一步影響了農(nóng)民種糧積極性。
2、糧食生產(chǎn)責(zé)任不明確，儲備制度不完善。
建立糧食行政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制和糧食儲備，是實施糧食宏觀調(diào)控、保持糧食市場穩(wěn)定的重要手段。目前，我州境內(nèi)糧食儲備已經(jīng)形成了國家、自治區(qū)、自治州級多級儲備，較好地發(fā)揮了以豐補歉、調(diào)劑余缺等功能，但在制度設(shè)計和運行中還存在一些問題：一是糧食安全“縣市長”負責(zé)制不明確。州上對糧食生產(chǎn)的總體要求是做到“區(qū)域平衡、略有結(jié)余”，對每個縣市下達的只是糧食生產(chǎn)指導(dǎo)性計劃，而農(nóng)民種不種糧食是根據(jù)糧食生產(chǎn)效益決定。各縣市在不能使用行政命令落實糧食生產(chǎn)計劃的情況下，可以把希望寄托于國家、自治區(qū)、自治州級糧食儲備上，并不承擔什么風(fēng)險，最后責(zé)任實際上由州委、政府來保大區(qū)域平衡。二是糧食風(fēng)險基金籌措缺乏長效機制。我州糧食風(fēng)險基金從20__年設(shè)立以來，在資金籌措上主要是根據(jù)糧食部門對當年糧食供求狀況分析后，按照需要儲備糧食的數(shù)量和運費補貼，提出具體籌集資金的數(shù)額，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)討論決定。這種糧食風(fēng)險基金的籌措方式表現(xiàn)出很強的臨時性、短期性，常常因地方財力狀況等因素而波動，糧食儲備規(guī)模不確定，缺乏穩(wěn)定的長效機制，對保障糧食市場長期供求平衡不利。三是儲備糧輪換機制不夠完善。在糧食市場超常波動時期，由于糧食儲備預(yù)警和應(yīng)急體系不健全，不能在糧價過度上漲時大量拋售，在糧價低迷時及時補庫或增儲，不能充分發(fā)揮儲備糧的宏觀調(diào)控作用。
3、壟斷格局未被打破，糧食市場化建設(shè)滯后。
建立統(tǒng)一、開放、有序的糧食市場體系，是促進糧食流通和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵所在。糧食購銷市場放開后，全州糧食購銷市場基本形成了以國有糧食購銷企業(yè)為主渠道，其他所有制糧食經(jīng)營形式為補充，共同參與競爭的市場格局。但是，目前糧食市場還存在一些突出的問題。
一是尚未建立完善的、發(fā)育成熟的糧食市場體系。我州糧食生產(chǎn)量小，流出量幾乎為零，從糧食市場的現(xiàn)狀看，尚未形成規(guī)模糧食交易市場，所以在市場的集散作用、價格導(dǎo)向、交易份額和規(guī)模都受到很大的限制。同時，糧食市場行業(yè)中介組織發(fā)展尚不完善，服務(wù)功能和自律作用有待加強。
二是國有糧食企業(yè)改革遺留問題解決難度大。雖然，我州國有糧食企業(yè)改革取得了突破性進展，但仍然存在遺留問題。還沒有切實轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，國有糧食企業(yè)仍然存在機制不活、效益低下的問題。
三是私營、個體等其他非國有糧食企業(yè)比重低。非國有糧食流通加工企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，在市場中的份額很低，顯得勢單力薄。特別是缺少一批大型的、有競爭能力的糧食企業(yè)集團。
二、關(guān)于糧食直補方式的看法
1、關(guān)于糧食直補方式。
為促進農(nóng)民增收和確保糧食安全，20__年國家出臺了糧食直補政策，其目的就是讓糧農(nóng)在市場銷售價的基礎(chǔ)上再增加一項政府補貼，以提高糧食的生產(chǎn)效益，保證糧食安全。我國目前實行的糧食直補方式有以下四種類型：第一種，按農(nóng)民實際糧食種植面積進行糧食直補；第二種，按預(yù)計糧食產(chǎn)量計算糧食直補；第三種，按農(nóng)民向國有糧食購銷企業(yè)售糧量，實行價差直接補貼（目前僅新疆采用這一方式）；第四種，按農(nóng)民耕地面積計算糧食直補。第一種和第二種方式，可說是與糧食生產(chǎn)掛鉤的直補，不種糧食即不予補貼，對保持糧田種植面積，多種糧，多產(chǎn)糧起到利益驅(qū)動導(dǎo)向作用，是適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展水平的行之有效的方式，保證了糧食生產(chǎn)能力和糧食安全；缺點是操作難度大（面積、產(chǎn)量核定難度大）。第三種方式，國家付出直補資金時，可保留收購做為調(diào)控資源、掌握糧源的權(quán)利，且補貼兌付工作易于操作；缺點是對促進糧食生產(chǎn)作用不大（后面將專門分析這一問題）。第四種方式，已和糧食生產(chǎn)和銷售完全脫鉤，實質(zhì)上是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼而非糧食補貼。
2、關(guān)于糧食直補政策的受益問題。
自20__年實行糧食直補政策以來，新疆一直采取按商品量補貼的方式，且僅限于向國有糧食企業(yè)交糧才給予補貼，造成政策杠桿作用不明顯。這樣糧農(nóng)的收益由兩部分組成，即糧食銷售款和政府補貼。在這種情況下就會出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即政府一方面實施按農(nóng)民交糧數(shù)量給予補貼，糧食收購企業(yè)卻可能從另一方面壓低糧食收購價格，造成糧農(nóng)收益不能有效增長。如農(nóng)民按比較效益認為每公斤糧食收益達1.80元就值得種糧、售糧，若政府沒有補貼，糧食企業(yè)只有支付1.80元才能收購1公斤糧食，農(nóng)民交售每公斤糧食收益是1.80元；現(xiàn)在政府補貼0.20元時糧食企業(yè)則可以按1.60元價格收糧；進一步推理，如果政府補貼達0.80元時則糧食企業(yè)就可以按1.00元收糧；政府若按1.80元補貼時則糧食企業(yè)不需付款也可收到糧食，糧農(nóng)交售每公斤糧食后收益始終是1.8元。這樣看來，政府對糧農(nóng)的補貼資金，又通過銷收價格再次調(diào)整，可以說農(nóng)民并沒有得到這項收益。
那么政府對農(nóng)民補貼的這0.20元到哪去了呢？去向有兩處。一種情況是：如果糧食收購企業(yè)按糧食收購成本，加發(fā)生的費用，再加按行業(yè)平均利潤率計算的利潤，按此三項之和確定價格進行銷售，則這0.20元補貼利益是糧食消費者得到了。如，糧食收購成本1.60元，發(fā)生的費用0.10元，按不高于行業(yè)平均利潤率計算的利潤是0.10元，三項之和1.80元，如果企業(yè)按1.80元銷售糧食，這對售糧農(nóng)民0.20元補貼利益，實際上是糧食消費者受益。另一種情況是：如果糧食收購企業(yè)按糧食收購成本，加發(fā)生的費用，再加按高于行業(yè)平均利潤率計算的利潤，按此三項之和確定價格銷售，則這0.20元補貼利益是糧食企業(yè)得到了。如，糧食企業(yè)將每公斤糧食銷售利潤由0.10元調(diào)為0.30元，銷售價格就是2.00元，這時0.20元補貼利益就是糧食企業(yè)受益，也就是糧食企業(yè)獲取壟斷利潤。
現(xiàn)行糧食直補政策導(dǎo)致了一系列問題和矛盾：
一是農(nóng)民向國有糧食企業(yè)交售糧食給予每公斤0.20元補貼，不交售糧食或不向國有企業(yè)交售糧食是得不到補貼的。糧農(nóng)出售糧食后得到的收入并不能體現(xiàn)出國家的糧食生產(chǎn)扶持政策，難以調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。同時，消費者感覺不到國家補貼的實惠，政府仍然不能確保糧食安全，糧食直補政策的實際目的沒有達到。
二是在實際執(zhí)行中占糧食收購主渠道的國有糧食企業(yè)，常常把糧食收購指導(dǎo)價變成了“最高限價”，其他沒有獲得糧食補貼權(quán)的非國有糧食企業(yè)，也要圍繞著這個價格才能收購到糧食。這就引發(fā)了糧食市場的不公平競爭，既不利于糧食市場的發(fā)育，也不利于加快國有糧食企業(yè)的改革。
三是糧食補貼導(dǎo)致個體、私企在市場競爭中趨于劣勢。新疆對糧農(nóng)的糧食直補是按商品量補貼的，即農(nóng)民向國有糧食企業(yè)交售糧食給予每公斤0.2元補貼。國有糧食購銷企業(yè)收購糧食農(nóng)民可得到0.20元直補資金，民營糧食企業(yè)收購糧食必須比國有企業(yè)高出0.20元才能收到糧食，因此，民營企業(yè)收購成本就比國企高出0.20元。因有這0.2元利差就迫使其他企業(yè)不得不退出糧食收購環(huán)節(jié)，形成國企壟斷經(jīng)營的局面，破壞了市場公平性，限制了糧食經(jīng)營市場化。
3、關(guān)于改革糧食直補方式的幾點建議。
�。�1）取消按商品量補貼的方式，統(tǒng)一按糧食實際播種面積進行補貼�，F(xiàn)行的糧食直補政策中，補貼依據(jù)各不相同，有的是對實際種糧面積進行補貼，有的是對農(nóng)村稅費改革的計稅面積進行補貼，還有的是采用商品糧系數(shù)等進行補貼。從保證糧食安全出發(fā)，應(yīng)該實行對實際種糧面積進行補貼的辦法，執(zhí)行這種辦法的好處：一是直接客觀，充分體現(xiàn)保證糧食安全的政策目標，“誰種糧，誰享受補貼”；二是雖然糧食種植面積核實工作較繁瑣，但較之計稅面積和計算商品糧數(shù)量等更易讓老百姓接受。
（2）補貼標準應(yīng)適當穩(wěn)定，提高到能補償農(nóng)民種糧成本并能保證適當收益的水平。具體標準可按過去三年平均糧食種植面積及商品量，以及前三年糧食平均保護價與市場價差額計算，補貼標準水平應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展，逐步提高到能補償農(nóng)民種糧成本并保證適當收益的水平。現(xiàn)有的直補標準可穩(wěn)定兩至三年，待糧食生產(chǎn)供需趨勢轉(zhuǎn)變時，再確定直補標準。允許適當對種糧大戶予以傾斜，按土地種植面積實行累進補貼政策標準，以更好地支持種糧大戶的生產(chǎn)。
（3）嚴格補貼程序，加強資金管理，保證補貼資金能夠真正落實到農(nóng)民手中。如果按實際面積補貼實行糧食直補，就必須逐年對糧食種植面積進行核實，必須本著公開、公平原則，進行陽光操作，對糧食種植面積實行公示，經(jīng)核實后，將補貼計算到戶，并編制好補貼清單和到戶的直補卡或補貼通知書。在資金操作過程中，應(yīng)由財政所、農(nóng)發(fā)行、基層信用社簽訂三方監(jiān)管協(xié)議。
三、建議完善糧食直補的相關(guān)配套措施
1、推行農(nóng)作物保險計劃。即通過政府補貼，對主產(chǎn)區(qū)的大宗糧食作物提供作物保險計劃，特別是洪澇、旱災(zāi)等自然災(zāi)害保險，避免自然災(zāi)害給農(nóng)民造成的損失，為種糧農(nóng)民提供收入支持。在有條件的地方，有重點地選擇市縣擴大試點范圍。
2、加大對糧食主產(chǎn)區(qū)改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。要根據(jù)財力的可能，逐步提高對糧食主產(chǎn)區(qū)的投入水平，不斷擴大和完善糧食補貼的范圍與內(nèi)容，大幅度地提高糧食生產(chǎn)的比較效益。進一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)新品種、新技術(shù)推廣的支持力度，提高單產(chǎn)水平，降低生產(chǎn)成本，達到整體上的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)。加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村扶貧開發(fā)，扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)村糧食生產(chǎn)、銷售專業(yè)合作組織，進一步加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。
3、健全糧食安全體系。進一步完善國家、自治區(qū)儲備糧體系，推動輪換機制改革，實現(xiàn)均衡輪換。建立糧食安全預(yù)警機制，保證糧食市場供給。正確應(yīng)對市場上可能出現(xiàn)的局部性、階段性的糧食數(shù)量增減、價格高低問題。
4、放開市場準入條件，降低門檻，保證充分的市場競爭。要盡快培育出糧食市場競爭的多元化主體，徹底消除限制其他經(jīng)濟成份參與市場的政策性壁壘，提供與國有糧食購銷企業(yè)同樣的政策環(huán)境，加大銀行資金支持力度，尤其是對其他糧食經(jīng)營主體，地方政府應(yīng)一視同仁，予以同等待遇。同時，要加快農(nóng)發(fā)行信貸體系改革，為糧食經(jīng)營創(chuàng)造良好的資金條件。
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