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簡論固體廢物污染環(huán)境防治法淺析
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論文摘要 我國是世界上固體廢物污染最為嚴(yán)重的國家之一。撇開我國處理、處置固體廢棄物的技術(shù)較為落后等因素，僅僅分析我國固體廢棄物相關(guān)立法。本文立足我國國情，討論我國固體廢棄物相關(guān)立法的缺陷以及借鑒西方發(fā)達(dá)國家的一些成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)相關(guān)的法律制度提出相應(yīng)的建議。
論文關(guān)鍵詞 固體廢物 資源化 法律構(gòu)建
隨著人們生活水平的提高，環(huán)境意識(shí)逐漸增強(qiáng)，我國固體廢棄物的處理、處置漸漸進(jìn)入人們的視線。然而，我國固體廢棄物污染嚴(yán)重，相關(guān)立法不完善是不可否認(rèn)的事實(shí)，現(xiàn)就以固體廢棄物的污染現(xiàn)狀，淺析我國固體廢物污染環(huán)境防治的相關(guān)法律。
一、我國固體廢物污染現(xiàn)狀
(一)固廢的含義和固廢的性質(zhì)
生態(tài)和環(huán)境是人類社會(huì)賴以生存的重要基礎(chǔ)和載體。自20世紀(jì)中后期以來，生態(tài)和環(huán)境的世界性危機(jī)日益凸顯，越來越成為人類社會(huì)的焦點(diǎn)。我國的環(huán)境問題也隨著經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展令人們開始重視起來。其中隨著城市化進(jìn)程的加快和人民生活水平的不斷提高，固體廢物的產(chǎn)生量成幾何式的增長。
研究我國固體廢棄物的立法問題，首先必須弄清固體廢棄物的概念。根據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法(修訂)》的規(guī)定，所謂的固體廢物，“是指在生產(chǎn)是指在生產(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。”可見，廢棄物的概念是具有相對(duì)性的，它只是喪失了原有的利用價(jià)值或者是被拋棄的，并不是完全不存在任何價(jià)值。自然條件、生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣是固體廢棄物產(chǎn)生的重要因素。在我國，主要表現(xiàn)為有機(jī)物增加，可燃物增多，可利用的價(jià)值大的特點(diǎn)，這和我國的國情分不開。所以，被人們拋棄的固體廢棄物，某些使用價(jià)值依然存在，不能稱為真正意義上的“廢物”。固體廢棄物只是放錯(cuò)地方的資源。
(二)我國固體廢物的處理、處置現(xiàn)狀
對(duì)于這些放錯(cuò)位置的“資源”，我國是如何處理和處置的呢?長期以來，我國固體廢物的處置主要是填埋，其次是高溫堆肥，最后對(duì)少量的固體廢物予以焚燒。但是我國固廢處理處置水平的落后，導(dǎo)致了相當(dāng)嚴(yán)重的環(huán)境危害，污染事故頻發(fā)，污染日趨嚴(yán)重。首先，就填埋而言，由于技術(shù)落實(shí)，壓實(shí)不到位，很多填埋場(chǎng)未達(dá)使用年限就關(guān)閉，造成大量土地資源的浪費(fèi)，這使得土地本就緊張的部分地區(qū)很難再找到合適的場(chǎng)地。并且，還可能發(fā)生隔離不到位，濾液滲透造成對(duì)周圍地下水和土壤的嚴(yán)重污染。其次，堆肥的危害也很嚴(yán)重。
簡單的堆放，未經(jīng)處理或未經(jīng)嚴(yán)格處理，大量的土地被侵占，并且廢物中的化學(xué)雜質(zhì)污染了土壤環(huán)境甚至破壞了土壤性質(zhì)。堆肥產(chǎn)生的“污水”也會(huì)污染水體、污染大氣。而在目前對(duì)這些污染水或者氣體尚無有效的方式處理。最后，就是現(xiàn)在較少應(yīng)用的焚燒了。焚燒主要危害對(duì)象是大氣，污染氣體無法控制，而且焚燒產(chǎn)生的渣滓也無法控制�，F(xiàn)在，國際上已經(jīng)基本禁止了焚燒。
目前，我國因?yàn)楣腆w廢物處理處置不當(dāng)造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)問題已經(jīng)引發(fā)人們憂慮。除了技術(shù)問題的原因，根本原因還在于關(guān)于固體廢棄物立法理念的落后。還停留在污染防治的階段，雖有提起回收再利用，但是沒有真正重視“資源化”。這種陳舊的理念已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要。為避免浪費(fèi)更多的“資源”，更有效的回收和再利用固體廢棄物，我們有必要從新審視我國固體廢物的法律制度。
二、我國固體廢物污染環(huán)境防治法分析
我國固體廢物的管理模式多年以來一直都是由政府一種采取社會(huì)福利事業(yè)的模式。廢物的收集運(yùn)輸、廢物的處理處置，都由政府包攬。盡管這種方式在早期符合情況，起到了積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)暴露出越來越多的弊端：在傳統(tǒng)的模式下，廢物管理由政府負(fù)責(zé)，即使國家鼓勵(lì)、支持對(duì)固廢實(shí)行充分回收和利用，但是由于缺乏相配套的激勵(lì)措施，效果不好。對(duì)于生活垃圾的分類和收集，主要依靠宣傳教育，沒有采取其它的有效措施，效果微乎其微。并且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，固體廢物具有兩面性，如何使固體廢物的處理處置與再利用結(jié)合起來成為現(xiàn)在關(guān)注的焦點(diǎn)。總體上看，我國現(xiàn)階段固體廢物的處理對(duì)資源化還沒有重視，重點(diǎn)仍是放在減量化和污染防治上的，
對(duì)資源化還不夠重視，所以，我國現(xiàn)階段的固體廢物管理模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形式。改變現(xiàn)有形式成為當(dāng)務(wù)之急，而最有效的保障和依據(jù)就是對(duì)立法理念進(jìn)行革新，對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行優(yōu)化。
我國固體廢物的立法對(duì)回收利用還未給予充分的重視，指導(dǎo)思想仍以污染防治為主。盡管《固體廢物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)規(guī)定，國家鼓勵(lì)、支持綜合梨園廢棄物資源，最大限度的減少固廢的產(chǎn)生量，但這些法律規(guī)范內(nèi)容分散，尚未系統(tǒng)性。
首先，固體廢物法律規(guī)范的效力較低，我國目前關(guān)于固體廢物防治的只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》這一部綜合性法律，其它法律規(guī)定雖有涉及，但由于只是有關(guān)部門制定的行政法規(guī)、規(guī)章，法律效力并不高。其次，雖然《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)固體廢物的收集、運(yùn)輸?shù)冗^程作了原則上的規(guī)定和其它關(guān)于工業(yè)廢物、城市生活垃圾，危險(xiǎn)廢物的專門規(guī)定，但是仍然缺少相應(yīng)的子法的支持。就固體廢物的再利用而言，并沒有建立一個(gè)完整的法律體系。關(guān)于固體廢物回收利用的立法應(yīng)該是一個(gè)綜合地、完整的立法體系。因?yàn)�，根�?jù)不同的固體廢棄物，回收的方法，要求也是不同的，需要具體問題具體分析。
而我國還沒有這方面的專項(xiàng)立法，僅僅有一些簡單籠統(tǒng)的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。最后，固體廢物立法還是處于較“軟”的階段，缺乏強(qiáng)制性的措施。通觀我國固體廢物的立法，指導(dǎo)性的法律規(guī)定較多，強(qiáng)制性的措施較少。眾說周知，對(duì)于違反者的懲處必須有法律的規(guī)定。從法理來說，法律后果在法律中也是不可缺少的一部分，如果不能有效的制裁違法行為，那么法律就不能稱其為“法律”，不能發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)具有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。就以廢物回收的法律責(zé)任為例，在《固廢法》中相關(guān)額法律責(zé)任主要有第74條第3款、4款，都沒有明確的規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，使得違反法律行為難以追究，這樣就使得法律規(guī)定缺乏保障和力度。我國的固體廢物法主要是以法律責(zé)任追究形式的行政處罰，對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定較輕，震懾力較低，這是我國固廢法的一大軟肋，也是我們必須加強(qiáng)、完善的一大方面。
三、國外固體廢物管理相關(guān)法律制度
工業(yè)發(fā)達(dá)的國家在20-30年前就已經(jīng)相當(dāng)?shù)闹匾暪腆w廢物的治理，并且都由單純的處理向綜合利用方向轉(zhuǎn)變。德國對(duì)單種物質(zhì)的回收率設(shè)置了目標(biāo)，美國、奧地利、希臘等許多國家也制定了廢物回收計(jì)劃。
20世紀(jì)50年代以前，各國幾乎都沒有系統(tǒng)的有關(guān)固體廢物的法律條文，即使有也不夠完善，只是個(gè)別規(guī)定。但隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提高，尤其是70年代以來，各國也開始了對(duì)固體廢物的立法管理。特別是1992年在巴西里約熱內(nèi)盧舉行了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，“可持續(xù)”理念已經(jīng)深入人心。在可持續(xù)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的思想地指導(dǎo)下，固體廢物的立法管理進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。以德國為例，1994年聯(lián)邦議員在《關(guān)于避免和處置法》的修改基礎(chǔ)上頒布了《關(guān)于避免、循環(huán)利用與廢物處置法》(簡稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》)，使垃圾處置達(dá)到一個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)。在此法中強(qiáng)調(diào)對(duì)固體廢物的處理不再只是對(duì)廢棄物進(jìn)行簡單處置，
而是讓廢物成為再生資源，廢物再利用，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)“從搖籃一一到墳?zāi)挂灰辉俚綋u籃”的閉合經(jīng)濟(jì)的循環(huán)�！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)法》是目前最完整體現(xiàn)廢物減量化、資源化與無害化、符合于可持續(xù)發(fā)展要求的廢物管理法。借鑒德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，世界也積極推進(jìn)固體廢物的減量化、資源化和無害化，并積極出臺(tái)了符合本國實(shí)際的法律。我國的立法也積極學(xué)習(xí)德國、日本、美國和瑞典等比較完備的國家的經(jīng)驗(yàn)，幫助和改善我國固體廢物相關(guān)立法。
盡管有人稱德國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)為“垃圾經(jīng)濟(jì)”，但德國確實(shí)從垃圾經(jīng)濟(jì)收益頗豐，因?yàn)檫@種理念盡管源于垃圾處理，但以后逐步滲入到生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域。
德國完善的垃圾分類系統(tǒng)成為各國的典范，而垃圾分類恰恰是我國最薄弱的地方。在此，就以德國垃圾分類為例，汲取經(jīng)驗(yàn)。德國居民門前垃圾桶上都貼有簡明易懂垃圾分類圖案，并且黃藍(lán)黑綠四只色彩鮮明的垃圾桶各有分工。這些措施受到居民的普遍認(rèn)可，人們的環(huán)保意識(shí)也相應(yīng)提高。德國還設(shè)立了中介監(jiān)督組織，負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和處理垃圾的情況。垃圾分類離不開公眾的支持。有效的宣傳和教育可以起到不可忽視的作用。例如德國，地方主管機(jī)構(gòu)為方便居民，在每年年初，制定“垃圾清運(yùn)時(shí)間表”和“垃圾分類說明”挨家挨戶地投到各家的信箱。這些方法使得可再生的固體廢棄物回收率大大提高，降低了廢棄物的處理量。
四、我國固體廢物法律體系的立法構(gòu)想
我國固體廢棄物產(chǎn)生量的不斷增加，迫切需要建立和完善我國的固體廢棄立法。努力借鑒西方發(fā)達(dá)國家立法經(jīng)驗(yàn)，吸取西方資源節(jié)約、廢物減量化、廢物循環(huán)利用和進(jìn)行環(huán)境友好型處理處置的先進(jìn)理念，建立完善我國的固體廢棄物立法。
(一)固體廢物立法應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念
所謂的可持續(xù)發(fā)展，其基本內(nèi)涵為：依靠科技進(jìn)步，節(jié)約資源和能源，減少廢物排放，實(shí)施清潔生產(chǎn)和文明消費(fèi)，強(qiáng)化管理，實(shí)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，在資源與環(huán)境得到合理持續(xù)利用和保護(hù)的條件下，取得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)提交給聯(lián)合國的報(bào)告《我們共同的未來》中提出，并迅速得到人們的認(rèn)可。全球的環(huán)境容量是有限的，廢物進(jìn)入環(huán)境后進(jìn)行分解處理需要時(shí)間，自然資源的補(bǔ)給和再生也是需要時(shí)間的，如果兩個(gè)方面超過了極限，必然造成對(duì)自然環(huán)境的破壞，要想恢復(fù)十分困難，甚至不可你裝。因此，在固體廢物立法中應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)在環(huán)境的承載力內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，廢物的最終處理不能超過環(huán)境的承載限度，在使用自然資源時(shí)，廢棄量將到最少;生產(chǎn)中利用效率達(dá)到最高，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。
(二)建立完整的固體廢物綜合利用法律體系
處理和處置固體廢棄物是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程。為了使其更加的有效，規(guī)范，我們需要建立完整的法律體系。
前文已經(jīng)提到，我國的《固體廢物污染防治法》缺乏相應(yīng)的子法支撐，不能夠具體問題具體分析。固體廢物的分類尚不明細(xì)，各類固體廢物處理處置尚不規(guī)范，所以，很有必要對(duì)固體廢棄物處理處置的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行幾項(xiàng)專門立法。例如：制定一部專門的《包裝廢物管理法》規(guī)范包裝廢棄物問題。這類法律西方國家早已制定，如德國為了規(guī)范廢舊塑料包裝的生產(chǎn)、銷售、回收使用和處置專門制定了《包裝廢棄物管理?xiàng)l例》，日本專門制定了《包裝容器再生利用法》，值得我們借鑒。再例如制定《危險(xiǎn)廢物管理法》，對(duì)危險(xiǎn)固體廢物的危險(xiǎn)性、污染環(huán)境的長期性、污染后果的嚴(yán)重性，予以重視。再有可以效仿德國或者日本細(xì)化垃圾分類，制定《城市生活垃圾分類法》，學(xué)習(xí)分別回收的做法等等。我們需要做的還很多。
(三)我國政府、企業(yè)、公眾在固體廢棄物法律中的責(zé)任
就固體廢棄物的相關(guān)立法來看，政府應(yīng)該起到引導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)。首先，政府需要承擔(dān)的最重要的義務(wù)就是立法的義務(wù)，制定符合我國實(shí)際情況，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的法律，保護(hù)我國自然資源和生態(tài)環(huán)境。其次，加大法律的宣傳教育力度，采取各種激勵(lì)措施，積極為企業(yè)、事業(yè)、商業(yè)單位及社區(qū)的環(huán)保教育提供法律、政策咨詢服務(wù)。最后，加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確各級(jí)的政府的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)固體廢棄物處理處置的審批力度，同時(shí)，對(duì)違法行為進(jìn)行限制或制裁。
如果說政府立法是完整和改善固體廢棄物相關(guān)立法的制度條件，那么，強(qiáng)調(diào)企業(yè)責(zé)任制，在固體廢棄物產(chǎn)生的源頭進(jìn)行治理，將對(duì)促進(jìn)固體廢棄物的有效處理處置和再利用起到積極作用�？梢越梃b國外的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，生產(chǎn)者要對(duì)其生產(chǎn)產(chǎn)品的環(huán)境污染和循環(huán)利用負(fù)有責(zé)任，因?yàn)樯a(chǎn)者比消費(fèi)者更加熟悉自己的產(chǎn)品，也更有能力和方法進(jìn)行處理，因此要承擔(dān)更多的環(huán)保責(zé)任。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在我國將成為一個(gè)非常重要的固體廢物回收制度。
最后，公眾的責(zé)任。公眾參與是關(guān)系到固體廢棄物立法能否順利實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。按照傳統(tǒng)的法律，消費(fèi)者可以置身環(huán)保工作事外，無需承擔(dān)很多責(zé)任。但是在固體廢棄物的相關(guān)立法中，生活垃圾是固體廢棄物的一大組成部分，因此，消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的義務(wù)。依靠廣大公眾的積極參與和嚴(yán)格遵守實(shí)現(xiàn)城市垃圾的分類收集，真正意義上實(shí)現(xiàn)生活垃圾的以點(diǎn)為單位的分類，回收。所以，必須提高公眾的環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)化他們?cè)诠腆w廢棄物回收利用方面的責(zé)任，要求他們對(duì)日常生活中產(chǎn)生的固體廢棄物分類處理，只有這樣我們才能夠更加高效的實(shí)現(xiàn)固體廢棄物的變“廢”為“寶”。
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