公共管理研究爭(zhēng)議與思考

　　摘 要:公共管理學(xué)發(fā)展演變過(guò)程中，不同的人對(duì)其進(jìn)行研究并產(chǎn)生了不同的學(xué)術(shù)思想和研究成果。本文旨在通過(guò)公共管理的理論基礎(chǔ)決定公共部門特別是政府在民主與效率的傾向并影響到公共部門角色定位的邏輯，對(duì)其理論基礎(chǔ)、發(fā)展趨勢(shì)和落腳點(diǎn)方面的一些爭(zhēng)議作些闡述和思考。

　　關(guān)鍵詞:公共管理;理論基礎(chǔ);民主;效率;公共部門角色

　　公共行政與公共管理學(xué)作為一門學(xué)科，誕生于20世紀(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，現(xiàn)已有上百年的歷史。自從20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，各國(guó)政府為迎接技術(shù)革命、全球化、國(guó)際政治和各種社會(huì)公共事務(wù)日益增多復(fù)雜的挑戰(zhàn)，其公共部門發(fā)生了非常重要的變化。其中也包括我們國(guó)家。相當(dāng)多的人認(rèn)為這種變化是一種基本的社會(huì)典范的變革。這促使大批行政學(xué)、管理學(xué)方面的專家學(xué)者對(duì)公共管理進(jìn)行研究，但對(duì)于此學(xué)科并無(wú)統(tǒng)一的研究視角。由于有著不同的知識(shí)構(gòu)成、思想觀念、思維方式，不同的人研究公共管理，從而導(dǎo)致了不同的學(xué)術(shù)思想和研究成果，也使得許多公共管理問(wèn)題有了爭(zhēng)議。

　　一、公共管理的內(nèi)容與范疇

　　公共管理學(xué)在名稱上一般來(lái)說(shuō)有不同的稱謂，如行政管理學(xué)、行政學(xué)、公共行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公共管理學(xué)，較近的有政府重塑、再造公共部門、公共政策、公共服務(wù)、公共過(guò)程等名稱理論。在我國(guó)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)修訂后的研究生專業(yè)目錄中，把公共管理列為新設(shè)管理類的一級(jí)學(xué)科，而行政管理則是屬于該一級(jí)學(xué)科的居于首位的二級(jí)學(xué)科之一。二者是最為廣泛的名稱，其英文名稱為Public Administration或簡(jiǎn)稱Administration(來(lái)自拉丁文Administratre)。

　　公共管理，顧名思義，其對(duì)象是公共事務(wù)，其內(nèi)容也必須具有公共性。一般認(rèn)為，公共的范圍有大有小，大到全人類公共事務(wù)，小到小家庭(或“二人世界”)。但普遍的一致觀點(diǎn)，公共管理是指一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家公眾所需要的管理。而且在近現(xiàn)代，由于全球化的浪潮和國(guó)際間的聯(lián)系日益密切，許多事務(wù)具有國(guó)際性，需要更廣范圍的公共管理，如全球性的政治經(jīng)濟(jì)、氣候與污染、恐怖活動(dòng)問(wèn)題，甚至于宇宙空間的事務(wù)。

　　基于其內(nèi)容，公共管理離不開(kāi)形式，離不開(kāi)具體的管理管理機(jī)構(gòu)和管理者。但這又與管理內(nèi)容的性質(zhì)有直接的關(guān)系，即不同性質(zhì)的管理內(nèi)容有著不同的管理主體�，F(xiàn)實(shí)生活中，政府的行政管理是公共管理的首要部分，政府的行政機(jī)關(guān)成了公共管理的核心管理機(jī)構(gòu)。但這也存在政府管不了或管不好的事務(wù)，這已非行政所能包攬，而應(yīng)由非政府組織(NGO,即Non―Organization)和非營(yíng)利性組織(NPO，即Non―Profit Organization)等來(lái)承擔(dān)。

　　二、公共管理的理論基礎(chǔ)之爭(zhēng)

　　公共管理從其成為一門學(xué)科到目前基本上有兩類。傳統(tǒng)的公共行政模式基于兩種理論，即政治行政兩分法和官僚制理論。新的公共管理理論基礎(chǔ)也在于兩個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理。

　　威爾遜首先涉及并由古德諾形成系統(tǒng)理論的“政行二分法”，其精神在于，政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政則是國(guó)家意志的執(zhí)行，政治不能干預(yù)行政，排斥政治性及民主和程序標(biāo)準(zhǔn)而維持價(jià)值中立，用科學(xué)方法追求經(jīng)濟(jì)與效率。但在以后社會(huì)的發(fā)展中，很多人展開(kāi)了對(duì)它的批評(píng)，認(rèn)為它忽略了政治環(huán)境對(duì)于公共行政的影響，過(guò)分偏重行政的技術(shù)性，忽視行政的政治性�！敖M織理論之父”馬克思韋伯提出的“管理制理論”實(shí)質(zhì)上是一些行政原則，其理論基礎(chǔ)是這種類型的權(quán)威：“理性/法律型”①。官僚制理論影響極為廣泛深遠(yuǎn)。但正是韋伯制定的他認(rèn)為理想的普遍適用的、穩(wěn)定可靠的、嚴(yán)格和精細(xì)的組織管理理論，因其忽視人性、苛刻的法規(guī)制度和繁文縟節(jié)受到了后人的批評(píng)，一部分原因是它助長(zhǎng)了行政職能擴(kuò)展和行政權(quán)力擴(kuò)張。傳統(tǒng)的理論基礎(chǔ)受到了廣泛的質(zhì)疑。但我們也可以想到，在新的組織模式完全建立之前，“官僚組織”不會(huì)失去其市場(chǎng)的。

　　而新的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理是在對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)理論的批判基礎(chǔ)上建立的。新理論基礎(chǔ)的兩部分在本質(zhì)上是不存在分歧的。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理都是以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”(個(gè)人總是趨利避害的)為基礎(chǔ)，并以追求效率和經(jīng)濟(jì)為根據(jù)，以對(duì)政府和其他公共部門重新考慮。主要是限制政府職能范圍，整合政府權(quán)力，重新定位政府角色，建立一種高效卓越的政府。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為公共管理的基礎(chǔ)也使經(jīng)濟(jì)學(xué)成為最有利的社會(huì)科學(xué)理論，這在很多方面取得到了證明。“經(jīng)濟(jì)學(xué)中最關(guān)鍵的假設(shè)有兩個(gè)。首先，是關(guān)于個(gè)人理性的假設(shè)，即假設(shè)個(gè)人總是趨利避害的。其次，個(gè)人理性的假設(shè)使某一精心構(gòu)筑的模式得以成立，并可以將其高度抽象，依據(jù)此模式可預(yù)期人們的總體行為�！雹诰褪钦f(shuō)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論能對(duì)于事物解決方法論的問(wèn)題上予以幫助，可以用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)于個(gè)人的假設(shè)應(yīng)用在公共政策的分析制定和執(zhí)行方面。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論尤其是關(guān)于個(gè)人理性假設(shè)理論對(duì)于政府各個(gè)方面影響日益加深。但也存在一個(gè)問(wèn)題就是政府的公共性和政治性與個(gè)人的個(gè)體性和“自利性”之間的矛盾。

　　而對(duì)于私營(yíng)部門，是和公共部門共同構(gòu)成整體社會(huì)組織的兩大部門之一。私營(yíng)部門管理對(duì)于公共管理的影響可以說(shuō)是在理論和時(shí)間上都有其表現(xiàn)。例如公共部門對(duì)僵化的韋伯模式的改變而向更具彈性的管理形式的轉(zhuǎn)變是借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門的做法，公共部門采納私營(yíng)部門中的人事管理制度包括在組織中推行激勵(lì)機(jī)制和其他不同的制度。當(dāng)然，這些技術(shù)不能說(shuō)絕對(duì)是私營(yíng)部門的技術(shù)，但是來(lái)源于私營(yíng)部門。作為公共管理的理論基礎(chǔ)，私營(yíng)部門管理與公共管理有所不同而使公共管理借鑒私營(yíng)部門遭受批評(píng)。如其對(duì)象范疇不同：公共大眾和個(gè)人、小集體。有人認(rèn)為公共部門與私營(yíng)部門大所不同，因而私營(yíng)部門的管理與公共部門的運(yùn)作并沒(méi)有太大的關(guān)聯(lián)性。作為與私營(yíng)部門最大差異點(diǎn)，公共部門在確定目標(biāo)和測(cè)量結(jié)果方面都有特別的困難而不能在此方面過(guò)多借鑒私營(yíng)部門，并且公共部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公共性和非排他性都與私營(yíng)部門有很大差別，這也是私營(yíng)部門管理和公共部門管理或許的確存在本質(zhì)的差別從而造成爭(zhēng)議。

　　三、“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)之爭(zhēng)