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公共利益的擴(kuò)張
公共利益的擴(kuò)張
[摘要]公共利益是一個(gè)歷久彌新的話題，經(jīng)過幾百年的演變與發(fā)展，其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。
本文以公共利益為切入點(diǎn)，與個(gè)人利益進(jìn)行比較分析，說明某些情況下公共利益的不斷擴(kuò)張是對(duì)個(gè)人利益的侵害。
希望理論界與立法者對(duì)公共利益作出明確的界定，防止公共利益被隨意地進(jìn)行擴(kuò)張性解釋，同時(shí)各行政主體也要認(rèn)真對(duì)待并保護(hù)行政相對(duì)人的個(gè)人利益。
[關(guān)鍵詞]公共利益 個(gè)人利益 擴(kuò)張
公共利益一詞，最初是由群體利益發(fā)展而來的，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，不同類型國(guó)家的出現(xiàn)，它的內(nèi)涵、外延、表現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)的途徑皆各有特色，其內(nèi)容也越來越豐富。
翻開我國(guó)的法律，在憲法、行政法、刑法、民法等各部門法律規(guī)范中，始終出現(xiàn)公共利益這個(gè)法律名詞，尤其在公法性質(zhì)的部門法當(dāng)中，出現(xiàn)的頻率更高。
一、公共利益的內(nèi)涵
公共利益是一個(gè)典型的不確定的法律概念，所謂不確定法律概念，是德國(guó)法上的用語，是指法律規(guī)范的法律要件中存在著一些內(nèi)容特別空泛及不明確的法律用語。
[1]從哲學(xué)的角度來說，公共利益的實(shí)質(zhì)是公共理性與利益多樣化對(duì)抗的一種平衡，平衡點(diǎn)的波動(dòng)引發(fā)了公共利益判斷上的模糊性。
故只能從側(cè)面來探究公共利益的內(nèi)涵。
(一)公共利益與個(gè)人利益的相對(duì)性
從字面上看，公共利益具有整體性、綜合性、社會(huì)性。
整體性主要體現(xiàn)在“公共”二字上。
所謂公共，即代表了不確定的多數(shù)人。
所謂綜合性，是指在這個(gè)多數(shù)人的集合體中，各個(gè)主體的利益存在著共通性，通過社會(huì)媒介，把各個(gè)差異性的個(gè)體利益融合在一起，形成一個(gè)較穩(wěn)定的利益集合體。
社會(huì)性指公共利益是由所處的社會(huì)環(huán)境形成的，不能脫離當(dāng)時(shí)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)環(huán)境而獨(dú)立為空中樓閣，而且隨著社會(huì)的發(fā)展，公共利益也會(huì)反映出當(dāng)時(shí)社會(huì)的特點(diǎn)。
而個(gè)人利益即是一種簡(jiǎn)單的個(gè)體利益，具有零散性、獨(dú)立性和社會(huì)性。
零散性是由作為個(gè)體的主體地位決定的，每位公民皆是國(guó)家和集體中的單一組成元素，是群體最基本的構(gòu)成單位。
獨(dú)立性取決于社會(huì)對(duì)每個(gè)主體法律地位的認(rèn)可。
社會(huì)性則是因?yàn)?ldquo;人是社會(huì)關(guān)系的總和”。
每個(gè)主體所有的物，需有同社會(huì)他人進(jìn)行交換的可能方顯示出物的價(jià)值，這種價(jià)值即為一種利益。
馬克思指出：“公共利益不僅是作為一種‘普遍的東西’存在于觀念中，而且首先作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中。”[2]因此，公共利益反映的是一種更為普遍的、宏觀的利益集合體，而個(gè)人利益只是公共利益中的一個(gè)構(gòu)成要素，因此兩者是相對(duì)的概念。
(二)公共利益并非多數(shù)個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加
現(xiàn)代憲政理論和實(shí)踐已經(jīng)表明：僅僅以人數(shù)的多寡來界定公共利益是十分錯(cuò)誤的，同樣會(huì)造成多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政。
因此法律在規(guī)定何為公共利益時(shí)應(yīng)綜合平衡各種利益，包括私人之間、私人與公共之間、公共與公共之間的利益關(guān)系。
尤其在公法性質(zhì)的部門法中，在注重公共利益的基礎(chǔ)上，不能忽略私人利益和少數(shù)人的利益。
我國(guó)學(xué)者葉必豐教授指出：“公共利益是對(duì)個(gè)人利益的集合、分配和維護(hù)。
”[3]即公共利益是個(gè)人利益的一種組合與融合，并進(jìn)行有序的調(diào)整，進(jìn)而獨(dú)立于社會(huì)之中，有其獨(dú)立存在的功能與效用。
契約論的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共權(quán)力源于公民個(gè)人對(duì)權(quán)利的一種部分讓渡。
此解釋的邏輯起點(diǎn)是公共權(quán)力是公民自愿讓與的部分權(quán)利的綜合體，但并不等同于這些零碎權(quán)利的簡(jiǎn)單相加。
公共權(quán)力的存在是為個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障。
權(quán)利和權(quán)力之下，必有利益的存在。
公共權(quán)力之下是公共利益，個(gè)人權(quán)利之下是個(gè)人利益。
因此個(gè)人權(quán)利的讓渡即相當(dāng)于個(gè)人利益的讓渡。
公共權(quán)力經(jīng)過對(duì)個(gè)人權(quán)利的綜合，把符合國(guó)家正義、社會(huì)公平、個(gè)人道德的內(nèi)容進(jìn)行全面的融合，并重新排列組合而成，通過公共利益外在地表現(xiàn)出來。
(三)公共利益為個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件
盡管在某些特別領(lǐng)域中，公共利益與個(gè)人利益存在對(duì)立和沖突，甚至有此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)，但這是不可避免的，任何事物都是在相互沖突中發(fā)展壯大起來的。
但同時(shí)也說明，兩者在新的社會(huì)環(huán)境下，正在進(jìn)一步地相互融合，相互協(xié)調(diào)，并逐步發(fā)展，逐步完善。
實(shí)際上，在絕大多數(shù)情況下，公共利益并未壓制、取代個(gè)人利益，而是為個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)、鋪平道路，在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，也帶來了豐厚的個(gè)人利益。
因?yàn)楣怖姘鴤�(gè)人利益，公共利益就是各單個(gè)社會(huì)主體相同或共同的個(gè)人利益的集合。
因此，公共利益的實(shí)現(xiàn)在很大程度上也反映了個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。
按照葉必豐教授的觀點(diǎn)，個(gè)人利益是由單個(gè)社會(huì)成員所有合法的特殊利益和共同分享的公共利益所組成。
公共利益越多、發(fā)展得越快，需從個(gè)人利益中提取的份額就越少，可供分配給社會(huì)成員享受的利益就越多。
[4]同時(shí)，因?yàn)閭�(gè)人利益與個(gè)人利益之間也存在著種種沖突和矛盾，這就需要一個(gè)處于中立地位的力量來緩和沖突，維持社會(huì)秩序，而公共利益正合其意，從而為個(gè)人利益與個(gè)人利益關(guān)系的穩(wěn)定、個(gè)人利益與個(gè)人利益的平衡起到調(diào)節(jié)作用。
二、公共利益擴(kuò)張的原因分析
法律經(jīng)過長(zhǎng)足的發(fā)展，公共利益這個(gè)法律名詞頻繁出現(xiàn)于各個(gè)部門法之中，尤其到了當(dāng)代，公共利益成為政府各種行政行為的“黃金理由”。
“為了公共利益的需要”――許多行政活動(dòng)皆以此為依據(jù)，一定程度上限制了公民的個(gè)人利益，法院也以公共利益屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限范圍，是行政機(jī)關(guān)的合理行政的范疇為借口，不予受理此類案件，導(dǎo)致公民權(quán)利救濟(jì)的最后一條道路被封死，從而激化公民與政府之間的矛盾。
究其根源，主要是體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
(一)公共利益的泛化
由于公共利益概念與范圍的不確定性，加上立法技術(shù)等問題，法律只能對(duì)公共利益作出原則性的規(guī)定，其范疇與內(nèi)容并不明確，缺失對(duì)公共利益進(jìn)行判斷的標(biāo)準(zhǔn)，致使公共利益缺乏操作性與可評(píng)估性，所以對(duì)公共利益的解釋權(quán)、判斷權(quán)實(shí)際上被各級(jí)政府所控制，而自公共權(quán)力產(chǎn)生之日起便有擴(kuò)大與膨脹的傾向性，因此一旦公民質(zhì)疑，政府基本傾向是擴(kuò)大公共利益的范圍，以避免不必要的沖突與訴累。
由于公民對(duì)公共權(quán)力有著天然的敬畏心理，各級(jí)政府恰好利用公民的信任與敬畏，一旦某些具體行政行為即將侵害到公民、組織的財(cái)產(chǎn)和其他利益時(shí)，便以公共利益為理由，把本政府利益、本部門的狹隘利益都盡量往公共利益上解釋，其涵蓋的范圍與內(nèi)容就被無限制地?cái)U(kuò)大。
(二)程序上的不完善
按照行政法中程序正當(dāng)原則的要求，一項(xiàng)具體的行政行為在決定之前必須告知行政相對(duì)人事實(shí)和依據(jù)，在決定過程中應(yīng)該聽取相對(duì)人的陳述和申辯，在決定做出之后應(yīng)充分告知相對(duì)人的救濟(jì)途徑和救濟(jì)方式。
而遺憾的是，各級(jí)政府做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，根本未實(shí)現(xiàn)法律的要求。
近幾年在各個(gè)城市掀起的舊城改造熱中，政府關(guān)于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容很少被公布于眾，很多政府往往考慮開發(fā)商的要求進(jìn)行評(píng)估、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從中收取可觀的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，導(dǎo)致一系列沖突的發(fā)生。
公民的知情權(quán)被侵害，個(gè)人的利益受到損失。
古典憲政理論認(rèn)為，在公益與私益發(fā)生沖突的情況下，為了維護(hù)公益，可以對(duì)私益有所限制，但在現(xiàn)代憲政理念下，無成本或者低成本來換取個(gè)人利益，以滿足、實(shí)現(xiàn)公共利益的觀點(diǎn)早已經(jīng)遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，甚至完全反對(duì)。
值得慶幸的是，隨著新世紀(jì)的到來，各種新興通訊渠道的暢通，全國(guó)人大在加快立法步驟的同時(shí)，向全國(guó)各界人士公開立法過程中的各項(xiàng)信息并廣泛征求意見，并適時(shí)采納其中合理合法的廣大公民的意見。
三、充分保障個(gè)人利益
這是一個(gè)權(quán)利的時(shí)代，在這個(gè)時(shí)代里，我們追求自由與民主，主張正義與公平，積極尋求屬于自己的合法權(quán)利，現(xiàn)代民主社會(huì)的公民不應(yīng)該因追求利益而羞愧，反應(yīng)以此為榮，因?yàn)樽非笞约旱暮戏ɡ媸欠少x予每個(gè)人的權(quán)利。
德沃金說：“社會(huì)的普遍利益不能成為剝奪權(quán)利的正當(dāng)理由。即使討論中的利益是對(duì)于法律的高度尊重。”[5]要限制某項(xiàng)權(quán)利，按照德沃金的觀點(diǎn)，至少應(yīng)該具備以下三個(gè)理由：第一，最初被法律承認(rèn)的權(quán)利所要保護(hù)的價(jià)值并未處于現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)或者潛在危險(xiǎn)的威脅之中，故不值得或者說不必要對(duì)它加強(qiáng)保護(hù)。
第二，強(qiáng)硬意義上的權(quán)利會(huì)與該權(quán)利相沖突，但強(qiáng)硬意義上的權(quán)利處于更優(yōu)越的地位之上，故需要對(duì)該權(quán)利進(jìn)行限制。
第三，若不限制，該權(quán)利將會(huì)侵犯到他人乃至社會(huì)的利益，此時(shí)社會(huì)成本太高，故需要限制。[6]
根據(jù)以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人權(quán)利與公共權(quán)力相比，更應(yīng)該受限制的是公共權(quán)力而非個(gè)人權(quán)利，因此個(gè)人利益受到公共利益的限制與侵害完全歪曲了德沃金的理論。
按照價(jià)值位階理論，將兩者進(jìn)行對(duì)比，即使得出公共利益高于個(gè)人利益的結(jié)論，也不能簡(jiǎn)單地來個(gè)“奧卡姆剃刀”，只承認(rèn)一個(gè)確實(shí)存在且更優(yōu)的價(jià)值，凡干擾這一價(jià)值的其他存在都是無用的累贅而一律取消。
這種一刀切的武斷方式只能更加凸顯公共利益與個(gè)人利益之間的差異性，導(dǎo)致個(gè)人權(quán)利與公共權(quán)力的矛盾日益加劇。
總之，在不得不犧牲個(gè)人利益的情況下，應(yīng)該充分考慮以下兩個(gè)原則：
第一，底線利益。
當(dāng)公共利益侵害到公民個(gè)人利益時(shí)，因有些利益是個(gè)人生活所必需的，除非得到替代性利益，否則，任何公共利益皆不得成為傾軋個(gè)人利益的正當(dāng)理由。
因?yàn)榇死嫔婕暗降氖枪竦幕救藱?quán)和國(guó)家、社會(huì)正義的普世價(jià)值。
第二，充分原則或利益相當(dāng)原則。
對(duì)個(gè)人利益的補(bǔ)償應(yīng)該與受損的利益相當(dāng)，包括在質(zhì)上的相當(dāng)與在量上的相當(dāng)。
質(zhì)上的相當(dāng)比如替代性住房應(yīng)該與被拆遷的住房的建筑質(zhì)量上的相當(dāng)，量上的相當(dāng)比如替代性住房的空間大小應(yīng)該與原來的相當(dāng)。
如今公共利益與個(gè)人利益矛盾最深的即在于此，各種補(bǔ)償金和賠償金皆遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到受損的市值。
四、結(jié)論
誠(chéng)然，公共利益的問題是疑難復(fù)雜一些，令立法者與執(zhí)法者無所適從，但這并不能作為隨意擴(kuò)張它的理由，更不能為了小部分利益而以機(jī)構(gòu)利益之名侵吞個(gè)人利益。
公共利益概念的難以界定也不是規(guī)避它的借口，而應(yīng)該從理論上，對(duì)公共利益進(jìn)行完整、成熟地闡述和分析，在實(shí)踐上，個(gè)人利益至上，同時(shí)充分考慮與公共利益相關(guān)的其他因素。
以理論作支撐，最終實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的和而不同，讓公民個(gè)人不因其權(quán)利的受損而失去追求公平正義、個(gè)人尊嚴(yán)的勇氣和希望。
【參考文獻(xiàn)】
[1]陳新民.行政法總論[M].臺(tái)灣:自刊2003版,194-195.
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[4]葉必豐.論公共利益與個(gè)人利益的辯證關(guān)系.
[5][6]羅納德•德沃金(著),信春鷹,吳玉章(譯).認(rèn)真對(duì)待權(quán)利[M].中國(guó)大百科全書出版社,1998.255,268.
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