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淺析我國(guó)現(xiàn)代公共管理模式的理性選擇論文
關(guān)鍵詞:公共管理;引導(dǎo)政府模式;干預(yù)模式;市場(chǎng)模式
摘要:我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共管理模式的選擇應(yīng)在時(shí)各種公共管理模式，尤其是千預(yù)模式和市場(chǎng)模式進(jìn)行理性評(píng)價(jià)和對(duì)現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識(shí)的基拙上，采用“引導(dǎo)政府模式”，從而加快我國(guó)公共管理社會(huì)化的進(jìn)程。
公共管理模式指公共管理過(guò)程中存在或可供選擇的政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理方式或政府與市場(chǎng)的分工方式。政府對(duì)公共管理模式的選擇，直接關(guān)系到政府公共管理功能的定位以及政府對(duì)公共管理的參與程度和參與方法。運(yùn)用歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法對(duì)公共管理模式進(jìn)行研究與探討，對(duì)我國(guó)在社會(huì)變遷的行政環(huán)境下選擇合適的公共管理模式具有十分重要的意義。
一、公共管理主要模式評(píng)析
二戰(zhàn)以后，諸多西方紛紛效仿美國(guó)，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，形成了公共管理的干預(yù)模式。20世紀(jì)70年代以后，形成了公共管理的市場(chǎng)模式。在這種模式中，政府的公共管理職能得到強(qiáng)化，政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系得到調(diào)整，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，而是通過(guò)政府與市場(chǎng)的分權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，為公眾提供公共服務(wù)，使政府的公共服務(wù)供給能力大大提高。除公共管理的干預(yù)模式、市場(chǎng)模式外，西方學(xué)者還對(duì)當(dāng)代公共管理模式進(jìn)行了多樣設(shè)計(jì)，其中比較有影響的有企業(yè)化政府模式設(shè)計(jì)、參與政府模式設(shè)計(jì)、靈活政府模式設(shè)計(jì)和放松規(guī)制政府模式設(shè)計(jì)等。這些設(shè)計(jì)集中反映出當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜與活躍，以及處于此種經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的系統(tǒng)聯(lián)系與相互作用。
鑒于公共管理干預(yù)模式和市場(chǎng)模式具有典型意義，因此有必要對(duì)這兩種模式進(jìn)行進(jìn)一步的分析。
(一)公共管理的千預(yù)模式
公共管理的干預(yù)模式又稱(chēng)官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面于預(yù)并壟斷公共管理過(guò)程的管理方式。在這種公共管理模式下，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是間接而非直接的。公共管理的干預(yù)模式在其三十余年的發(fā)展中，由于政府行政環(huán)境的大幅度變化而逐漸顯露出一些弊端。嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制關(guān)系，導(dǎo)致整個(gè)政府組織的刻板僵化與動(dòng)作遲緩，使政府難以靈活主動(dòng)地應(yīng)付瞬息萬(wàn)變的信息社會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從而大大影響了政府基本功能的發(fā)揮;由于機(jī)械的專(zhuān)業(yè)部門(mén)分工，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率;人員的終身從業(yè)制度，導(dǎo)致了行政人員循規(guī)蹈矩、惟上是從，缺乏創(chuàng)新精神和社會(huì)責(zé)任感等。
針對(duì)公共管理干預(yù)模式存在的弊端，從20世紀(jì)80年代起，西方國(guó)家進(jìn)行了“重塑政府”式行政改革。經(jīng)過(guò)十余年的改革，至20世紀(jì)90年代，西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府基本上實(shí)現(xiàn)了從公共管理干預(yù)模式向市場(chǎng)模式的轉(zhuǎn)變。
(二)公共管理的市場(chǎng)模式
公共管理的市場(chǎng)模式是一種政府與市場(chǎng)分權(quán)、政府與市場(chǎng)共同參與公共管理過(guò)程的公共管理模式。在這種公共管理模式下，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是直接而非間接的。在實(shí)踐中，市場(chǎng)模式的具體做法包括國(guó)有企業(yè)私有化、公共服務(wù)付費(fèi)制、競(jìng)爭(zhēng)與合同制、行政分權(quán)、放松規(guī)制等。
二、我國(guó)公共管理模式的合理選擇
改革開(kāi)放以后，由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，公共管理有了足夠的空間，我國(guó)選擇公共管理模式的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。但是，這種選擇必須建立在對(duì)公共管理各種模式(尤其是干預(yù)模式和市場(chǎng)模式)進(jìn)行理性評(píng)價(jià)和對(duì)現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上。
(一)勸公共管理干預(yù)模式和市場(chǎng)模式的理性評(píng)價(jià)
對(duì)于社會(huì)公共管理而言，干預(yù)模式和市場(chǎng)模式都是有價(jià)值的、不可缺少的。在干預(yù)模式受到廣泛批判、市場(chǎng)模式受到普遍推崇的時(shí)代背景下，人們尤其有必要認(rèn)識(shí)干預(yù)模式的合理因素和市場(chǎng)模式面臨的一些困境，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理模式的理性選擇。
首先，干預(yù)模式下的政府組織結(jié)構(gòu)、管理方式和價(jià)值觀念等都有合理因素。從政府組織結(jié)構(gòu)看，任何國(guó)家的政府組織都是按層級(jí)化設(shè)計(jì)的，這種設(shè)計(jì)規(guī)定了行政權(quán)力的運(yùn)行方向、行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮線(xiàn)路、行政信息的傳遞渠道和行政人員的職責(zé)權(quán)限，是政府有效行政的組織保障。市場(chǎng)模式所倡導(dǎo)的“壓平層級(jí)”是對(duì)行政層級(jí)的減少而非取消，因而不會(huì)從根本上動(dòng)搖官僚制行政組織結(jié)構(gòu)。
從政府管理方式看，官僚制政府以權(quán)力為軸心，運(yùn)用計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等方式，對(duì)全社會(huì)實(shí)施強(qiáng)制性管理，這是迄今為止最為有效的管理方式。市場(chǎng)模式倡導(dǎo)的“績(jī)效管理”方式，本質(zhì)上依然是行政控制，只不過(guò)是將控制的側(cè)重點(diǎn)從過(guò)程轉(zhuǎn)到了結(jié)果。至于自上而下的行政分權(quán)與官僚制也不沖突，從某種程度上看它還是對(duì)官僚制的一種強(qiáng)化。因?yàn)�，伴隨著行政權(quán)力向基層政府的傾斜，整個(gè)官僚行政組織結(jié)構(gòu)會(huì)變得更加穩(wěn)固。
其次，市場(chǎng)模式的基本趨向，諸如企業(yè)化政府、參與政府、靈活政府等，都面臨著一些巫待解決的問(wèn)題。例如，與企業(yè)活動(dòng)相區(qū)別，政府側(cè)重選擇公共利益、長(zhǎng)久利益而非經(jīng)濟(jì)效益、暫時(shí)利益，即使這種選擇有悖于經(jīng)濟(jì)效益、暫時(shí)利益。在這種選擇面前，市場(chǎng)導(dǎo)向、成本核算、績(jī)效評(píng)估等一些企業(yè)運(yùn)行方式很可能會(huì)失去效用。同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)模式建立企業(yè)化政府，還很可能把市場(chǎng)模式所固有的弊端帶入政府，形成新的官場(chǎng)積弊。對(duì)此英國(guó)學(xué)者溫森特·萊特在《歐洲公共行政現(xiàn)代化:英國(guó)的個(gè)案分析》一文中評(píng)論道:“傳統(tǒng)上為整個(gè)統(tǒng)治體制提供可靠性、可預(yù)測(cè)性、凝聚力和持續(xù)性的公共行政，會(huì)淪為僅僅反映市場(chǎng)固有的緊張關(guān)系的一面鏡子�！�
由上述評(píng)價(jià)可知，各種公共管理模式，尤其是干預(yù)模式和市場(chǎng)模式各有利弊，因此，公共管理模式選擇必須充分考慮各種模式的融合與綜合運(yùn)用問(wèn)題。
(二)對(duì)現(xiàn)行行政體制的客觀認(rèn)識(shí)
我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期制的行政體制尚未完全培育起來(lái)市場(chǎng)體制以及適應(yīng)市場(chǎng)體我國(guó)現(xiàn)行行政體制以理想官僚制為主，兼有封建官僚制遺存、理想官僚制不足和新型行政體制正在建構(gòu)的特征。自秦至清，
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