新公共服務(wù)與新公共管理論文

　　公共行政學(xué)從十九世紀(jì)末發(fā)展到今天，已有一百多年的歷史，期間經(jīng)歷了數(shù)次范式的轉(zhuǎn)換，新公共管理和新公共服務(wù)就是西方新近出現(xiàn)的兩種不同的范式。

　　一、新公共管理和新公共服務(wù)之爭

　　20世紀(jì)80年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動，這一運(yùn)動被冠以不同的稱號，如“管理主義”、‘‘以市場為基礎(chǔ)的公共管理”、“企業(yè)型政府”、“后官僚制典范”等，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即對以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式的批判，主張用私營部門的管理思想、方法和技術(shù)來改造公共部門，強(qiáng)調(diào)市場取向等。學(xué)者們把這一理論和實(shí)踐的形態(tài)統(tǒng)稱為“新公共管理”。至于新公共管理的內(nèi)涵，依據(jù)0ECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)所作的界定，包括以下幾個方面：（1)企業(yè)管理技術(shù)的采用；（2)服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（3)公共行政體系內(nèi)的市場機(jī)制及競爭功能的引入。學(xué)者胡德認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：（1)在公共部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；（2)目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測量；（3)特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4)走向分解的轉(zhuǎn)變；（5)轉(zhuǎn)變?yōu)楦�大的競爭性；�?)重視私人部門形態(tài)的管理行為；(7)資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。

　　作為一種試圖超越傳統(tǒng)公共行政理論的現(xiàn)代公共行政理論，新公共管理因其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，而對于西方國家的行政改革起到了重要的推動和指導(dǎo)作用，特別是作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論一問世，便在美國等西方世界產(chǎn)生了重大影響。但其對管理主義的過度迷信，也是一種“致命的自負(fù)”，致使其在風(fēng)靡歐美等西方國家之時就遭到了來自多方面的質(zhì)疑乃至尖銳的批評。新公共服務(wù)理論正是美國著名學(xué)者登哈特基于對新公共管理的反思，特別是針對企業(yè)家政府理論缺陷的批判，提出的一種新的公共行政理論。具體來說，新公共服務(wù)理論的基本理念包括：

　�。�1)政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。（2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。（3)在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。（4)為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。（5)責(zé)任并不簡單。(6)重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。（7)公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。新公共服務(wù)對新公共管理的批評主要集中在以下幾個方面：

　�。�1)人性認(rèn)識的偏頗。新公共管理以經(jīng)濟(jì)人的自利性為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行公共部門的制度設(shè)計(jì)，這是其與民主社會核心價值沖突的“癥結(jié)所在”。很顯然，一個受自利動機(jī)驅(qū)動的組織顯然無法對公共利益傾注太多的關(guān)注。正如萊芮*D?泰瑞所指出的：“既然公共選擇和組織經(jīng)濟(jì)學(xué)傾向于方法論上的個人主義，既然個人利益是其核心理念，那么任何關(guān)于‘公共利益’的概念都變得毫無意義”。登哈特用盲人摸象的故事說明了這一點(diǎn)，他指出，如果參與者只是追逐自我利益，他們看到的始終是各自的利益，而不能發(fā)現(xiàn)共同的公共利益，并齊心協(xié)力地達(dá)成共同利益。（2)片面強(qiáng)調(diào)工具理性。新公共管理認(rèn)為，政府施政的基本價值在于“HE”：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性。然而公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。登哈特認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切。也就是說在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，只是斤斤計(jì)較地減少行政成本，從而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的“道德系絡(luò)”。（3)視公民為顧客的不當(dāng)隱喻。新公共管理堅(jiān)持以“顧客導(dǎo)向”、“顧客滿意”為宗旨，將公民降格為被動的服務(wù)者和消費(fèi)者(顧客），也就忽視了當(dāng)代公共行政的基礎(chǔ)一公眾參與。正是這種不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻阻塞了公民進(jìn)入公共管理領(lǐng)域的途徑，使“公民相對于國家的個人權(quán)利和法律地位無形中被降低了”。鑒于此，新公共服務(wù)理論指出公民應(yīng)具有多重角色，他是公共服務(wù)的接受者、參與者和監(jiān)督者，亦是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者，行政官員應(yīng)當(dāng)把公民當(dāng)作公民來看待，而不只是把他們看作投票人、委托人或顧客。（4)企業(yè)家政府理論。企業(yè)家政府理論是新公共管理的精髓，奧斯本認(rèn)為企業(yè)家式的政府能“運(yùn)用智謀以新的途徑使生產(chǎn)力與效果最大化”。但是新公共服務(wù)認(rèn)為，在這種足智多謀之外，企業(yè)家精神還暗含了其他的意義：首先，企業(yè)家精神意味著每個政府代理人應(yīng)該以自己或代理機(jī)構(gòu)的利益為基礎(chǔ)來行動；其次，在企業(yè)家精神注重創(chuàng)新和改革的背后，是習(xí)慣于冒險(xiǎn)、不愿意遵守制度和受到約束，甚至對員工橫行霸道。

　　二、新公共管理與新公共服務(wù)爭論的實(shí)質(zhì)

　　縱觀這一百多年的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)在公共行政思想史上歷來存在著管理主義和憲政主義兩種傾向，公共行政改革的鐘擺一直在兩者之間擺動，這在美國表現(xiàn)的尤為突出。新近新公共管理與新公共服務(wù)的爭論也沒逃出這一窠臼，其實(shí)質(zhì)仍然是管理主義與憲政主義之爭。

　　管理主義以效率為中心，技術(shù)至上，以威爾遜、韋伯，中經(jīng)西蒙到今天的奧斯本為代表，而憲政主義則關(guān)注社會平等、民主和回應(yīng)性，以杰斐遜，中經(jīng)弗雷德里克森到今天的登哈特為代表。1887年威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提出了政治與行政二分原則，認(rèn)為政治關(guān)注的是民主，行政關(guān)注的是效率。從此，效率成為公共行政的首要目標(biāo)和指導(dǎo)原則。如懷特提出：公共行政的目標(biāo)是最有效地利用由政府官員和雇員處置的資源。古利克認(rèn)為行政科學(xué)中最高的善就是效率，公共行政的管理主義傳統(tǒng)得以確立。憲政主義則源于美國建國之初漢密爾頓和杰斐遜圍繞聯(lián)邦憲法所展開的激烈爭論，杰斐遜的有限政府、分權(quán)政府和人民主權(quán)理念無疑是憲政主義公共行政的重要思想淵源。

　　傳統(tǒng)管理主義總是試圖通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，效率中心、技術(shù)至上、價值中立是其核心內(nèi)容。但其總是試圖通過管理技術(shù)來解決所有社會性問題，把行政人員視為不受政治影響，完全沒有感情和欲望，只有工具理性而從屬于行政職位的“冷血動物”。由此，傳統(tǒng)管理主義遭到一些學(xué)者的質(zhì)疑和批評。20世紀(jì)50至70年代以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派就對“效率至上”的觀念進(jìn)行了反思和批判，認(rèn)為公共行政最重要的目的在于促進(jìn)人類幸福，其核心價值在于促進(jìn)社會公平�！靶鹿�共行政”的出現(xiàn)表明歷史的鐘擺擺向了憲政主義，這一時期“福利主義”國家在西方的盛行就是有力的證明。

　　20世紀(jì)70年代末新公共管理運(yùn)動在西方國家興起，它試圖擺脫傳統(tǒng)管理主義對官僚行政的依從，對傳統(tǒng)官僚制的僵化進(jìn)行大力批判，堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、呼吁改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，試圖改變管理主義對民主的背離，這是新公共管理試圖調(diào)和管理主義與憲政主義的體現(xiàn)。然而，在實(shí)踐中新公共管理在管理主義的道路上走得更遠(yuǎn)了。誠然，與傳統(tǒng)官僚體制相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是集權(quán)、內(nèi)部效率、規(guī)制、穩(wěn)定性等；而與新公共管理相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是分權(quán)、市場化、顧客導(dǎo)向、績效評估、靈活性等，所有這些使新公共管理與傳統(tǒng)公共行政之間似乎相互對立。然而在這些“新鮮”術(shù)語背后，“效績”仍是其最重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。在新公共管理模式的“字典”里，“效績”的本質(zhì)內(nèi)涵就是“花費(fèi)更少、獲取更多”。由此可見，與當(dāng)年公共行政借鑒企業(yè)科學(xué)管理方法一樣，新公共管理的實(shí)質(zhì)在于用企業(yè)精神塑造政府，其本質(zhì)仍然具有鮮明的管理主義色彩，只不過與傳統(tǒng)行政采取靜態(tài)研究方法相比，新公共管理拓寬了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍、方法、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐模式。正如胡德所說：“新公共管理是廣告式的，而不是實(shí)質(zhì)性的，它實(shí)際上沒有發(fā)生什么變化。頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的”②。從這個意義上說，新公共管理與早期的科學(xué)管理主義一脈相承，管理主義從韋伯的官僚制到新公共管理運(yùn)動并未發(fā)生質(zhì)變。新公共管理運(yùn)動的出現(xiàn)表明了公共行政在管理主義與憲政主義之間的鐘擺，由于將經(jīng)濟(jì)規(guī)則引入政治領(lǐng)域而再次擺向了管理主義。

　　新公共管理在西方乃至全世界都產(chǎn)生了重要的影響，然而其從產(chǎn)生之時就遭到了多方面的質(zhì)疑和批評，以美國學(xué)者登哈特為代表的新公共服務(wù)理論就是眾多批評中較為成熟的一種。其以民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會的模型、組織人本主義和組織對話理論為理論基礎(chǔ)；強(qiáng)調(diào)公共行政的優(yōu)先權(quán)應(yīng)該放在個人價值上而不是組織效率上；強(qiáng)調(diào)政府角色由領(lǐng)航轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)，重視公民社會與公民主義，注重政府與社區(qū)之間的溝通；旨在提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價值，并再次確保公共行政的民主、公民資格與公共利益等前提及核心目標(biāo)。顯然，新公共服務(wù)既重申了洛克、盧梭等啟蒙思想家的自由、民主的基本理念，又直接繼承了美國以杰斐遜為開端的民主自治的思想傳統(tǒng)，同時，它與新公共行政也是一脈相承的。其核心理念與憲政主義主張的公平、代表與正義等民主價值不謀而合，實(shí)際上是對憲政主義公共行政的回歸與張揚(yáng)，這可能預(yù)示著公共行政改革的鐘擺又一次從管理主義擺向了憲政主義。

　　三、新公共管理與新公共服務(wù)在多元行政觀下的整合

　　公共行政學(xué)的發(fā)展歷程中，盡管每次學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換都無疑可以從不同的角度深化人們對公共行政的認(rèn)識，但同時它也常常會使人們因過于倚重某一認(rèn)識視角和研究途徑而影響其對公共行政的完整認(rèn)識。毋庸置疑，倚重于管理主義的新公共管理運(yùn)動賦予了行政組織成本和收益的意義，表現(xiàn)出貫通市場決策與公共選擇之間界限的一種積極嘗試。然而這種單一地從管理主義途徑切入行政改革核心的取向，不可避免地將公民社會、公共利益等民主社會的基本價值置于公共行政的目標(biāo)函數(shù)之外，破壞了政府與市民社會的關(guān)系，也弱化了公共部門中的道德和責(zé)任約束機(jī)制。自從登哈特提出新公共服務(wù)理論以來，有相當(dāng)?shù)膶W(xué)者尤其是國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為其是對新公共管理的一種替代。姑且不論新公共服務(wù)能否取代新公共管理目前尚存爭議，就算是一種替代，它也只是一種側(cè)重于從憲政主義的角度對政府治理模式的探索，不免有過于追求政治代表性和憲政性正當(dāng)法律程序等價值而忽視公共行政的效率價值之虞。

　　正是為了避免這種公共行政研究的單一視角所帶來的狹隘性，美國當(dāng)代著名公共行政學(xué)家羅森布魯姆提出了一種多元行政觀的思想，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從管理、政治和法律等多元認(rèn)識視角和研究途徑來認(rèn)識和探究公共行政以全面、系統(tǒng)地把握公共行政的本質(zhì)。他所謂的管理途徑包括傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理途徑，傳統(tǒng)管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政二分的基礎(chǔ)之上的，在實(shí)踐中以官僚制為主要形態(tài)，而新公共管理途徑強(qiáng)調(diào)管理的一般性，在實(shí)踐中表現(xiàn)為大規(guī)模的市場化改革；公共行政研究的政治途徑視公共行政為一種政治過程，其核心價值觀是代表性、回應(yīng)性、責(zé)任等；公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政視為特定情境中應(yīng)用和施行法律的活動，其核心價值是程序性正當(dāng)法律程序。此外，羅森布魯姆還提出，目前公共行政的迫切任務(wù)在于對政治、管理和法律這三種不同研究途徑所擁有的價值、結(jié)構(gòu)與程序安排以及技術(shù)方法進(jìn)行整合。

　　于此，我們完全可以將新公共管理和新公共服務(wù)納入這種多元行政觀的思想圖譜里。新公共管理的研究是基于一種管理的視角，而新公共服務(wù)關(guān)注公民權(quán)、公平、正義等民主價值，無疑是一種政治的研究途徑，也就是說兩者在多元的行政觀下是可以共生的。以美國為例，不難發(fā)現(xiàn)其政府執(zhí)政的精華實(shí)為自由、平等、民主與效率之間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發(fā)展的歷程中。新公共管理與新公共服務(wù)理論，代表的正是以效率為中心和強(qiáng)調(diào)民主價值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實(shí)踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構(gòu)造與運(yùn)作方式。

　　雖然羅森布洛姆的多元行政觀主要是就美國公共行政的發(fā)展而言的，但是在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，中國公共行政理論和實(shí)踐的發(fā)展何嘗不是如此呢？目前中國的公共行政還處在一個轉(zhuǎn)型期，無論是在行政體制層面行政運(yùn)作層面，還是行政文化層面，都還存在著大量的非理性行政的遺跡，行政實(shí)踐中的不良問題在很大程度上是由于官僚制不足而非過剩造成的。這意味著中國應(yīng)從傳統(tǒng)管理主義的途徑加強(qiáng)對公共行政的研究，按照理性官僚制的邏輯全面改造現(xiàn)行的行政管理體制。在這方面，美國著名行政學(xué)家蓋伊?彼得斯的提醒值得我們深思：

　　“對于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言，在追求政府部門最大經(jīng)濟(jì)利益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府”③。但我們也不能因此而忽視新公共管理、政治及法律的研究途徑。中國當(dāng)代行政改革的基本任務(wù)是強(qiáng)化理性官僚制，但面臨來自后工業(yè)社會和信息時代的挑戰(zhàn)，中國完全有可能實(shí)現(xiàn)某種“超越”，在健全完善理性官僚制的同時，借鑒新公共管理和新公共服務(wù)等西方先進(jìn)的理念與方法，并積極尋求這些創(chuàng)新舉措的法律支持。概而言之，中國現(xiàn)階段的政府管理模式應(yīng)該是以官僚制為主體，新公共服務(wù)和新公共管理為輔助的多元化治理模式。

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