南水北調工程法治建設

時間：2022-10-05 17:56:48 土木工程畢業(yè)論文我要投稿

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南水北調工程法治建設

　　南水北調工程法治建設

　　摘要：在分析南水北調工程有關法律、法規(guī)、方針、政策等法制建設現狀和問題的基礎上，通過分析南水北調工程建設及建成后的運行、管理、保護等工作實際和發(fā)展趨勢，借鑒國內外跨流域調水等基礎設施的建設管理經驗，從法制體系建設的高度，對南水北調工程下一步亟需采取的法制建設思路和相關措施進行研究探討。

　　關鍵詞：南水北調工程;法治建設;法規(guī)體系

　　南水北調工程是緩解中國北方水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化、促進水資源整體優(yōu)化配置的重大戰(zhàn)略性基礎設施[1-2]。

　　工程涉及沿線眾多的省(自治區(qū))、市、縣，涵蓋水利、國土、交通、鐵道、文物等行業(yè)[3]。

　　如何協(xié)調兼顧多方利益，關系到工程的順利建設以及完工后的良好運行，關系到國家水資源優(yōu)化配置和子孫后代的福祉

　　在國務院南水北調工程建設委員會(簡稱建委會)的領導下，國務院有關部門和各地政府各司其職，各負其責，形成了良好的法治工作機制。

　　今后，隨著工程建成通水、投入運行，應進一步完善法制體系，采取行之有效的法治手段，為工程運行調度、移民幫扶、治污環(huán)保等提供法律依據和保障。

　　1南水北調工程法治建設的現狀

　　1.1國家行政法規(guī)

　　國務院在南水北調工程建設管理、征地移民、治污環(huán)保等方面，制定了一批規(guī)章制度。

　　比如，國務院批轉國務院南水北調工程建設委員會辦公室(簡稱南水北調辦)、發(fā)展改革委等六部門制訂的《關于南水北調東線工程治污規(guī)劃實施意見》;國務院辦公廳印發(fā)的《南水北調工程基金籌集和使用管理辦法》;建委會印發(fā)的《南水北調工程建設管理的若干意見》、《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》、《南水北調工程投資靜態(tài)控制和動態(tài)管理規(guī)定》等。

　　這些行政法規(guī)已經成為指導工程建設的重要依據[4]。

　　1.2部門規(guī)章及規(guī)范性文件

　　在部門規(guī)章方面，南水北調辦、發(fā)展改革委等六部門頒布了《南水北調東線一期工程治污工作目標責任考核辦法》，以保證東線治污目標的實現。

　　南水北調辦頒布了《南水北調工程質量責任終身制實施辦法》，在推行工程領域質量終身制方面進行新嘗試。

　　國家文物局、南水北調辦頒布了《南水北調東、中線一期工程文物保護管理辦法》、《南水北調工程建設文物保護資金管理辦法》。

　　此外，有關部門還協(xié)調出臺一些規(guī)范性文件。

　　比如：南水北調辦、發(fā)展改革委等六部委印發(fā)了《關于進一步深化南水北調東線工程治污工作的通知》;南水北調辦、發(fā)展改革委等五部門印發(fā)了《關于加強南水北調東線京杭運河段航運水污染綜合治理工作的通知》，就確保實現東線"清水廊道"目標作出部署;最高人民檢察院、南水北調辦還印發(fā)文件，部署專項懲治和預防職務犯罪工作，南水北調辦、水利部等五部門印發(fā)文件，共同部署加強質量管理工作。

　　南水北調辦還根據實際需要，制定公布工程建設、征地移民、治污環(huán)保、文物保護等工作規(guī)定。

　　1.3地方性法規(guī)和政府規(guī)章

　　工程建設方面：北京、天津、江蘇等省(直轄市)頒布基金籌集管理實施辦法，天津市頒布配套工程建設管理辦法;北京市施行《北京市南水北調工程保護辦法》，這是工程沿線首個經省級政府頒布的保護法規(guī)，為加強工程管護、確保輸水安全提供法律保障。

　　征地移民方面：河北省政府頒布中線工程建設征地拆遷安置辦法;河南省政府移民工作領導小組頒發(fā)實施征遷安置工作獎懲辦法、征遷安置工作督察辦法等。

　　東線治污方面：山東省頒布《山東省南水北調工程沿線區(qū)域水污染防治條例》，在國內首創(chuàng)以地方立法形式對水污染防治進行了規(guī)定;發(fā)布《山東省南水北調沿線水污染物綜合排放標準》，在沿線流域內執(zhí)行統(tǒng)一標準且嚴于國家標準，這是國內第一個流域性污染控制標準。

　　中線水源保護方面：河南、湖北、陜西等省頒布水污染防治條例或水質保護實施意見，并將治污項目建設任務和目標分解落實到有關地區(qū)、部門和企業(yè)。

　　2南水北調工程法治建設的有關問題

　　從目前法治實踐來看，南水北調相關法規(guī)制度基本滿足工作需要，為南水北調各項工作順利推進創(chuàng)造了條件。

　　但長遠來看，南水北調工程法律法規(guī)尚有一些不足之處，如立法主體資格存在位階低、建成后運行體制尚需進一步明確、與社會法規(guī)的對接等問題[5]。

　　2.1立法主體規(guī)格較低

　　根據《國務院關于議事協(xié)調機構設置的通知》，建委會屬于議事協(xié)調機構。

　　《國務院行政機構設置和編制管理條例》規(guī)定：“國務院議事協(xié)調機構議定的事項，經國務院同意，由有關的行政機構按照各自的職責負責辦理。

　　在特殊或者緊急的情況下，經國務院同意，國務院議事機構可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。

　　”國務院辦公廳印發(fā)的《南水北調工程基金籌集和使用管理辦法》，建委會頒布的《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》、《南水北調工程投資靜態(tài)控制和動態(tài)管理規(guī)定》等，作為行政法規(guī)，有較強的約束力。

　　而南水北調辦頒布的《南水北調工程質量責任終身制實施辦法》，對參建單位的約束力和震懾力有限。

　　2.2法規(guī)約束力不夠

　　現存法律有些仍然停留在框架立法的層次，內容抽象寬泛，而具有可操作性的內容仍然大多數由政策文件予以規(guī)定。

　　由于各種政策文件缺少規(guī)范性，且容易變動，導致工程建設實踐中相關措施不穩(wěn)定、不一致，影響工程推進的效率和質量，影響到各種利益主體權益的保障。

　　例如，《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》，關系到數以百萬計的民眾重大權益，但該辦法屬于典型的框架立法，僅規(guī)定一些大的目標和原則，需要大量的政策文件去填補。

　　2.3法規(guī)內容不協(xié)調

　　現行法律之間存在不一致之處，導致法律執(zhí)行時有差異。

　　鐵路、公路等工程在征地時，執(zhí)行的是《土地管理法》及其《實施細則》等規(guī)定。

　　而包括南水北調工程在內的水利工程則執(zhí)行的是《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，土地補償費為被征土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))耕地前三年平均年產值的16倍。

　　同樣的國家建設工程，征收的同樣是農村集體土地，然而鐵路、公路和水利工程建設所執(zhí)行的征地補償制度和標準相差甚遠。

　　應該重新審視，通過法規(guī)修改進行統(tǒng)一。

　　2.4新情況需深入研究

　　南水北調工程是人工修建的跨省界、流域，涉及多個省份和數十個城市，沿線各地的利益糾紛需引起重視。

　　主要表現在受水區(qū)與調水區(qū)之間的利益糾紛以及受水區(qū)沿線地區(qū)對水資源的爭奪，以及調水區(qū)呼吁完善生態(tài)補償機制和受水區(qū)的對口協(xié)作等。

　　應研究建立常態(tài)性、多層次的生態(tài)補償制度，推進生態(tài)補償的立法。

　　對受水區(qū)而言，外調水如何充分發(fā)揮作用，如何與節(jié)約用水[6]、地表水開發(fā)、地下水控采[7]進行協(xié)調，都需要從法治高度來統(tǒng)籌解決。

　　就工程而言，建成通水后如何運行、調度、管理，直接關系到工程效益，也成為當前迫切需要研究解決的問題。

　　3南水北調工程法治建設的對策與建議

　　為確保南水北調工程建設質量和運行管理，國外很多國家建立專門的較為完善的法規(guī)保障體系，對工程的目標和規(guī)劃、籌資和還貸、建設管理、運行管理、水量分配、水價機制、生態(tài)環(huán)境保護、移民和補償機制等進行法律約束和規(guī)范，并在實踐中嚴格依法執(zhí)行。

　　例如，美國為規(guī)范中央河谷工程的建設和管理，先后頒布十余部法律法規(guī)。

　　健全的法律體系，是國外許多著名調水工程成功建設和高效管理的重要保證[2]。

　　從法治高度來推動工程建設、運行、管理等工作，確屬必要。

　　建議對南水北調進行專項行政立法，制定專門的行政法規(guī)和配套的行政規(guī)章。

　　3.1進一步完善法規(guī)體系

　　跨流域調水工程有關規(guī)定，散見于相關法律法規(guī)中，加之規(guī)定比較宏觀，可操作性不強。

　　建議著手開展南水北調工程專項立法工作，爭取盡快頒布實施，為南水北調通水后的利用管理創(chuàng)造法治依據，必要時提高法制措施的立法層次，提升其法制權威性。

　　完善法規(guī)體系需要考慮四個方面：一是南水北調工程運行、管理、調度等需要從法律層面提供保障，進一步明確沿線各地在工程安全、設施保護等方面的責任和義務;二是庫區(qū)移民的后期幫扶、治污環(huán)保成效的鞏固等，需要長遠謀劃、科學設計，以確保人民幸福、社會安定和環(huán)境優(yōu)良;三是科學發(fā)展觀需要在工程中得以體現，水量分配、節(jié)能減排、環(huán)境保護、生態(tài)文明等精神亟待在法律法規(guī)中貫徹;四是采納國內外調水工程成功經驗，進一步完善相關法規(guī)體系。

　　3.2健全法治工作機制

　　健全和改善南水北調建設、運行和管理體制機制，進一步強化黨委、政府的責任，增進水利、環(huán)保、交通等行業(yè)的協(xié)同配合。

　　完善征地移民、治污環(huán)保、文物保護等聯席會議制度，建立中線水源保護對口扶持、東線水質達標排放考核等機制。

　　加強沿線區(qū)域經濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃，加強受水區(qū)節(jié)約用水、地下水控采、水資源調配使用等工作，促使各項工作常態(tài)化、法制化，確保工程長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。

　　突出移民搬遷幫扶工作，完善工作機制，落實經濟扶持政策，為移民群眾長遠發(fā)展注入持續(xù)動力。

　　3.3加大工程執(zhí)法力度

　　強化沿線政府對工程保護工作的考核，引導沿線地區(qū)經濟結構調整優(yōu)化和生產技術更新升級，并將考核情況作為衡量經濟社會發(fā)展的重要依據，作為政府及部門干部工作績效的考評成果。

　　將南水北調工程建設、運行和管理拉入公眾視野，形成保護工程人人有責的社會環(huán)境。

　　加強對企業(yè)生產的監(jiān)督，加強企業(yè)污染物排放的監(jiān)控，開展扎實可信的考核工作，并將考核結果作為企業(yè)經營成果乃至經營行為是否合法的評判依據。

　　嚴格貫徹落實法律法規(guī)，對有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究以及行政不作為的，依法追究有關人員的經濟、行政和刑事責任。

　　3.4做好法治宣傳

　　跨流域調水工程建設和管理，離不開社會公眾的支持。