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簡析不同類型教育行政管理體制的弊端與改革方案
摘 要:在20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)以來,針對(duì)不同類型教育行政管理體制的弊端,世界各國都進(jìn)行了積極的改革和探索,呈現(xiàn)出民主化、科學(xué)化、均權(quán)化、專業(yè)化的特點(diǎn)。這些改革和探索取得了積極的成效,推動(dòng)了教育事業(yè)的改革和發(fā)展,并將在21世紀(jì)取得新的進(jìn)展和突破。
關(guān)鍵詞:教育行政管理體制 民主化 科學(xué)化 均權(quán)化 專業(yè)化
世界各國的教育行政管理體制都是按其各自的獨(dú)特途徑發(fā)展起來的,由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和歷史傳統(tǒng)不同,使其教育行政管理發(fā)展的形式、國家干預(yù)教育的方式和內(nèi)容也是多種多樣的。各國在教育行政管理體制方面,無論是選擇中央集權(quán)制,還是選擇地方分權(quán)制,或者是選擇合作制,都為本國教育事業(yè)的改革和發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn),發(fā)揮了積極的作用。與此同時(shí),各種管理體制也都在教育管理和教育事業(yè)發(fā)展中暴露出一些問題和缺陷。為了揚(yáng)長避短,建立科學(xué)、完善的教育行政管理體制,自二戰(zhàn)以來,世界各國特別是發(fā)達(dá)國家都對(duì)本國的教育行政管理體制進(jìn)行了積極的改革和探索,并呈現(xiàn)出如下鮮明特點(diǎn)。
一、從教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的方式選擇方面分析,20世紀(jì)發(fā)達(dá)國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出民主化的特點(diǎn)民主化是當(dāng)今世界的一大潮流,教育行政也不例外。從總體上看,教育行政管理的民主化主要是加強(qiáng)教育行政的民主管理,促進(jìn)教育決策和教育立法的民主化以及公民參與的社會(huì)性和公共性意識(shí)。實(shí)行民主的教育行政已經(jīng)成為一種總的發(fā)展趨勢(shì)和基本特點(diǎn)。從世界各國的情況來看,教育行政管理民主化的主要趨勢(shì)和特點(diǎn),一是奠定教育行政的法律基礎(chǔ),即實(shí)行法治,二是建立健全審議制度。
(一)實(shí)行法治目前,多數(shù)國家都以法令為依據(jù),確立了自己國家教育行政管理體系的基本結(jié)構(gòu)。世界各國教育行政管理的主要依據(jù),一是憲法,二是法律,三是命令。除英國無成文憲法外,其他國家均頒有憲法,對(duì)教育行政管理制度作了原則性規(guī)定,確立了各國教育行政管理的基本結(jié)構(gòu)。美國憲法中雖無教育方面的具體條文,但依據(jù)憲法第十條修正案規(guī)定,教育行政管理權(quán)為各州的保留權(quán),而聯(lián)邦政府則沒有教育行政管理權(quán)。各國在憲法的基礎(chǔ)上,還制定了一系列的法律,對(duì)有關(guān)教育行政管理方面的問題作出具體規(guī)定。如日本的《教育基本法》、法國的《高等教育指導(dǎo)法》、英國的《巴特勒教育法》、美國的《國防教育法》等,都是各國教育行政管理的重要依據(jù),也是對(duì)教育行政管理產(chǎn)生重大影響的重要法律。
(二)健全審議制度世界各國教育行政機(jī)關(guān)都設(shè)有種類繁多的審議或咨詢機(jī)構(gòu)。美國在聯(lián)邦設(shè)有政府間關(guān)系教育顧問委員會(huì)、聯(lián)邦職業(yè)教育審議會(huì)、聯(lián)邦成人教育審議會(huì)等十多個(gè)審議機(jī)構(gòu),各州教育行政機(jī)關(guān)也設(shè)有州職業(yè)教育審議會(huì)等。英國教育和科學(xué)部設(shè)有中央教育審議會(huì)、師資供應(yīng)教育審議會(huì)、研究委員會(huì)審議會(huì)、全國地方高等教育審議會(huì)等,地方教育行政機(jī)關(guān)也 設(shè)有區(qū)域性教育審議會(huì)等等。法國除中央設(shè)有國民教育最高審議會(huì)外,還設(shè)有全國高等教育及研究審議會(huì)、全國學(xué)校配置委員會(huì)以及各類職業(yè)教育審議會(huì)等十多個(gè)審議機(jī)構(gòu),大學(xué)區(qū)教育行政機(jī)關(guān)也設(shè)有地域高等教育及研究審議會(huì)、大學(xué)區(qū)學(xué)校配置審議會(huì)、區(qū)域青年審議會(huì)等數(shù)個(gè)審議機(jī)構(gòu),地方各省的教育行政機(jī)關(guān)也設(shè)有省初等教育審議會(huì)、輔導(dǎo)審議會(huì)等。日本文部省設(shè)有中央教育審議會(huì)、教育課程審議會(huì)、教育職員養(yǎng)成審議會(huì)、產(chǎn)業(yè)教育審議會(huì)和學(xué)術(shù)審議會(huì)等,各都道府和市町村教育行政機(jī)關(guān)也設(shè)置社會(huì)教育審議會(huì)、地方產(chǎn)業(yè)教育審議會(huì)和體育活動(dòng)振興審議會(huì)等。為充分聽取各方面的意見,進(jìn)行民主決策,各國的審議機(jī)構(gòu)組成人員,除了行政官員和專家學(xué)者外,也包括教職員和社會(huì)各界人士、專業(yè)團(tuán)體代表等。如美國聯(lián)邦教育部設(shè)置的政府間關(guān)系教育顧問委員會(huì)的成員包括民眾代表、民選地方官員代表、公私立中小學(xué)代表、公私立大專院校代表和教育部官員代表,英國的中央審議會(huì)的成員包括中小學(xué)、教師協(xié)會(huì)、企業(yè)界、科學(xué)界和宗教界的代表,法國的國家教育最高審議會(huì)的成員包括國立公立學(xué)校教師代表、私立學(xué)校教師代表、教育行政代表、其他各階層代表(政府各部、家長聯(lián)合會(huì)、雇主聯(lián)合會(huì)、雇員聯(lián)合會(huì)),日本的中央教育審議會(huì)的成員包括大學(xué)教育人員、中小學(xué)教育人員、新聞界和企業(yè)界的代表。設(shè)置審議會(huì)的目的就在于集中集體智慧,擴(kuò)大信息源,防止教育決策的重大失誤,監(jiān)督和糾正教育行政機(jī)構(gòu)的偏差。
二、從教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的理念追求方面分析,20世紀(jì)發(fā)達(dá)國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出科學(xué)化的特點(diǎn)教育行政管理科學(xué)化不僅指在教育行政管理中運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段,而且更主要的是講求計(jì)劃、研究發(fā)展及客觀正確�，F(xiàn)在多數(shù)國家的教育行政管理都十分重視計(jì)劃及研究發(fā)展。
(一)重視教育計(jì)劃隨著現(xiàn)代國家管理教育事業(yè)范圍的不斷擴(kuò)大和教育行政職能的日益復(fù)雜,許多國家都在努力使教育行政管理能夠建立在科學(xué)管理的基礎(chǔ)上。重視教育事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃已是現(xiàn)代教育行政發(fā)展的重要趨勢(shì)。就教育計(jì)劃的制定而言,多數(shù)國家在其教育行政機(jī)關(guān)設(shè)有專門研究或制定教育計(jì)劃的部門,如美國聯(lián)邦教育部設(shè)有教育計(jì)劃和預(yù)算司,英國教育和科學(xué)部設(shè)有師資、計(jì)劃、國際關(guān)系及統(tǒng)計(jì)司,法國國民教育部設(shè)有計(jì)劃委員會(huì),德國教育部設(shè)有教育計(jì)劃司,日本文部省的大臣官房和大學(xué)局都設(shè)有計(jì)劃課。就世界各國正在實(shí)施的教育計(jì)劃而言,教育計(jì)劃的范圍和種類也在日益擴(kuò)大。有的國家單獨(dú)制定國家的教育計(jì)劃,有的國家把教育計(jì)劃作為國家綜合計(jì)劃中的一部分,也有的國家將教育計(jì)劃納入國家的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。教育計(jì)劃有全國性的,也有地方性的。有長期計(jì)劃,也有短期計(jì)劃。教育計(jì)劃還包括各級(jí)各類的教育計(jì)劃,如學(xué)前教育、初等教育、中等教育、職業(yè)教育、高等教育、師范教育、終身教育計(jì)劃等。
(二)重視教育科學(xué)研究由于現(xiàn)代教育越來越社會(huì)化,許多教育問題也日益復(fù)雜化,單憑教育行政人員的經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷,往往不能解決復(fù)雜的教育問題。這就需要有專門性的教育科研機(jī)構(gòu)從事各級(jí)各類教育的客觀研究,以解決教育事業(yè)發(fā)展中遇到的各種問題。為此,許多國家從中央到地方,在教育的機(jī)構(gòu)中設(shè)置了教育科學(xué)研究機(jī)構(gòu),大力從事教育的基礎(chǔ)研究和實(shí)證研究,以科學(xué)的理論指導(dǎo)教育行政工作。在中央一級(jí),法國設(shè)有國立教育研究所,主要研究課程、教學(xué)方法、師資培養(yǎng)等問題。日本設(shè)有國立教育研究所,主要研究領(lǐng)域?yàn)榻逃�、教育思潮、教育�?jì)劃、教育行政、普通教育、比較教育等。英國設(shè)有英格蘭和威爾士全國教育研究基金會(huì),研究范圍涉及整個(gè)學(xué)校教育的內(nèi)容、方法與考試。美國原先設(shè)有國立教育研究所,在聯(lián)邦教育部成立后,并入該部的教育研究和發(fā)展司。這些研究機(jī)構(gòu)除從事教育研究以外,還負(fù)有開展教育咨詢的重要任務(wù),為教育決策提供各種指導(dǎo)性建議和方案,從而使教育的政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等,都能建立在科學(xué)與合理的基礎(chǔ)之上。
三、從教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)限劃分方面分析,20世紀(jì)發(fā)達(dá)國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出均權(quán)化的特點(diǎn)為了加強(qiáng)中央對(duì)國家教育事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,同時(shí)又充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)地方辦教育的積極性和主動(dòng)性,在現(xiàn)代社會(huì),實(shí)行中央集權(quán)制教育行政管理的國家正在采取措施,加強(qiáng)地方的管理權(quán)和學(xué)校的自主權(quán),還給地方以更多的權(quán)限,而實(shí)行地方分權(quán)制教育行政管理的國家也在采取措施,將涉及全國利益的教育事業(yè)歸由中央統(tǒng)一管理,逐步加強(qiáng)中央的權(quán)限。也就是說,實(shí)行教育行政管理中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的國家正在相互靠攏,相互協(xié)調(diào),逐漸趨于均權(quán)化。在均權(quán)制度下,中央教育行政負(fù)責(zé)制定教育方針和政策、各級(jí)教育制度、全國教育規(guī)劃等,地方則遵照既定的全國目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)地方的需要,擬定具體計(jì)劃并付諸實(shí)施。
(一)國家干預(yù)教育事務(wù)日益加強(qiáng)由于各個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)等方面的競爭日趨激烈,各國為增強(qiáng)競爭力,都把教育作為競爭的根本手段。美國前任總統(tǒng)克林頓表示,要把發(fā)展教育作為任期內(nèi)的首要任務(wù),為了使美國在21世紀(jì)能繼續(xù)走在世界前列,他呼吁必須建立世界一流的教育制度和培養(yǎng)世界一流的學(xué)生,增加聯(lián)邦教育撥款,資助一系列全國范圍的計(jì)劃。德國總統(tǒng)赫爾佑克強(qiáng)調(diào),教育是德國在21世紀(jì)知識(shí)社會(huì)中的立足之本,并提出了教育改革六項(xiàng)主張。加拿大總理克雷蒂安指出,要確保加拿大在新的全球經(jīng)濟(jì)中獲勝,就必須加大投資,幫助大學(xué)加快現(xiàn)代化步伐并提高其科研能力。法國總理若斯潘認(rèn)為,重新將教育置于優(yōu)先地位是國家的義務(wù)。學(xué)校不僅要完成教育使命,還應(yīng)當(dāng)對(duì)公民進(jìn)行道德教育,使每個(gè)人自童年起就不斷保持共和國價(jià)值高于一切的深刻感情。日本前任首相橋本龍?zhí)蓪⒔逃母锱c行政、財(cái)政、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)和金融的改革并舉,強(qiáng)調(diào)人才是日本的唯一資源,教育改革是國家政治的最重要課題之一。埃及總統(tǒng)穆巴拉克明確提出,教育是涉及國家安全的重要事業(yè)。意大利政府將教育改革列為1998年優(yōu)先解決的三件大事之一,目的是提高受教育者實(shí)際能力,提高21世紀(jì)意大利的國民素質(zhì)。這些動(dòng)向預(yù)示著國際教育競爭日趨激烈,未來社會(huì)的教育將發(fā)生深刻的變革。世界各國,特別是發(fā)達(dá)國家,紛紛重視教育事業(yè)的發(fā)展與改革,制定面向新世紀(jì)的國家發(fā)展戰(zhàn)略,爭先搶占在國際競爭中科技、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)。由此不難看出,國家插手教育事務(wù)的趨勢(shì)將會(huì)日益加強(qiáng),并將通過制定國家教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、調(diào)控全國教育發(fā)展的方向和規(guī)模、實(shí)現(xiàn)國家教育目標(biāo)、提高教育質(zhì)量、從全局上合理分配有限的教育資源、消除地區(qū)間的教育差異、實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等、提高教育行政管理效率、協(xié)調(diào)教育與社會(huì)的關(guān)系等途徑和措施加強(qiáng)國家對(duì)教育事務(wù)的干預(yù)程度。
(二)加強(qiáng)地方教育行政管理權(quán)限自二戰(zhàn)以后,實(shí)行教育行政管理中央集權(quán)制的國家也在逐步加強(qiáng)地方教育行政管理的作用,進(jìn)行各種探索、改革和嘗試,給地方適當(dāng)?shù)臋?quán)限,以滿足地方的特殊需要。在此問題上,法國的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在高等教育方面,法國于1968年頒布的《高等教育基本法》強(qiáng)調(diào)了大學(xué)的自治性和獨(dú)立性,大學(xué)在行政、財(cái)政、教學(xué)方面享有自治權(quán)。其他各級(jí)各類學(xué)校的中央集權(quán)也有不同程度的松動(dòng),例如確定并實(shí)施了小學(xué)高年級(jí)、中學(xué)、技術(shù)學(xué)校以及大學(xué)技術(shù)學(xué)院的教學(xué)內(nèi)容必須適應(yīng)地區(qū)特點(diǎn)的原則;地方擁有管理某些人員、獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)校建設(shè)的權(quán)力。法國設(shè)立了各系統(tǒng)的督學(xué)制度,以溝通上下情況。此外,如前所述,法國還在各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)之外,設(shè)立了由各方面代表組成的各種咨詢、審議機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)不僅回答行政方面的咨詢,還行使教育方面的各種訴訟、懲罰案件的預(yù)審或終審等重要職權(quán)。監(jiān)督和咨詢機(jī)構(gòu)的活動(dòng),不僅起到了對(duì)教育行政的中央集權(quán)制的制約作用,而且促使各級(jí)行政部門所做決定合乎各地實(shí)際。
四、從教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的素質(zhì)要求方面分析,20世紀(jì)發(fā)達(dá)國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出專業(yè)化的特點(diǎn)世界各國的教育行政管理都有走向?qū)I(yè)化的趨勢(shì)和特點(diǎn),這種趨勢(shì)和特點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是教育行政管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化,二是教育行政管理人員的專業(yè)化。
(一)教育行政管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化世界各國教育行政管理的發(fā)展,無論是中央還是地方,都設(shè)有一個(gè)主管教育事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。只是由于各國的社會(huì)、歷史不同,教育行政的淵源有別,有的國家教育行政管理從屬于一般行政,有的國家教育行政管理獨(dú)立于一般行政。但是,各國在教育發(fā)展的過程中,都盡量維持教育行政管理專業(yè)部門的適度獨(dú)立性。美國受歷史傳統(tǒng)及地理環(huán)境的影響,一直到現(xiàn)在仍然保持學(xué)區(qū)獨(dú)立的狀態(tài),不受一般行政的干涉。法國的教育行政管理也不受同級(jí)政府的直接指揮,而是獨(dú)立于一般行政之外,實(shí)行上下垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央、地方的高級(jí)教育行政官員一般要經(jīng)總理或內(nèi)閣提名,大學(xué)區(qū)總長代表教育部長,大學(xué)區(qū)督學(xué)(省級(jí)教育行政長官)代表大學(xué)區(qū)總長,兩級(jí)層層把關(guān),在本轄區(qū)內(nèi)行使權(quán)力。地方教育行政管理機(jī)關(guān)自成體系,不受同級(jí)地方行政長官的領(lǐng)導(dǎo)。德國與美國、法國不同,由于受施泰因的教育行政管理是內(nèi)務(wù)行政一部分的行政觀念的影響,德國一向把教育行政管理視為內(nèi)務(wù)行政的一部分,但也十分重視專門的教育行政管理機(jī)構(gòu)所起的作用。英國和日本的地方教育行政管理則介于上述兩種之間,其基本特征是,在一般行政與教育行政之間維持一種比較均衡的關(guān)系。
(二)教育行政管理人員專業(yè)化過去,世界各國教育行政管理人員未曾受過教育行政管理方面的專業(yè)教育,一般由教學(xué)人員升任或由一般行政管理人員轉(zhuǎn)任。隨著教育事業(yè)和教育科學(xué)的發(fā)展,現(xiàn)在世界各國都十分重視教育行政管理人員的專業(yè)訓(xùn)練,其中以美國最為顯著。美國目前在各大學(xué)普遍設(shè)有教育行政管理專業(yè),培養(yǎng)教育行政管理方面的專業(yè)人員。此外,還設(shè)有完善的在職進(jìn)修體制,為教育行政管理人員提供進(jìn)修的機(jī)會(huì)。其他國家也為此作出了努力。例如,英國的一些大學(xué)也開設(shè)教育管理課程,供在職人員進(jìn)修。很多教育行政管理人員專業(yè)組織也通過各種途徑來促進(jìn)教育行政人管理員的專業(yè)化。法國國民教育部在其屬下特設(shè)一個(gè)行政人員教育科,專門負(fù)責(zé)推進(jìn)教育行政管理人員專業(yè)教育工作。
德國的州政府與教育學(xué)院、研究發(fā)展中心或教育人員在職教育機(jī)構(gòu)合作,開設(shè)了教育行政管理課程,以供教育行政管理在職人員進(jìn)修或供即將擔(dān)任教育行政工作的教師學(xué)習(xí)。日本也在大學(xué)增設(shè)了教育行政管理課程,供學(xué)生學(xué)習(xí),或供在職教育行政管理人員進(jìn)修。世界各國教育行政管理機(jī)構(gòu)的教育行政管理官員基本上也都是由學(xué)有專長的教育方面的專家擔(dān)任,負(fù)擔(dān)教育內(nèi)部事務(wù)。許多國家對(duì)擔(dān)任教育行政管理官員都有較高的要求,如法國各級(jí)教育行政管理長官均為教育專家,大學(xué)區(qū)總長必須由獲得博士學(xué)位、擔(dān)任過大學(xué)校長或教授的人擔(dān)任,大學(xué)區(qū)督學(xué)必須由獲得博士學(xué)位,擔(dān)任過高中教授或中等學(xué)校教員中資格最高的人擔(dān)任。有些國家的教育行政管理官員既有教育專家,也有非教育專家,但一般都是由教育專家負(fù)責(zé)處理教育內(nèi)部事務(wù),而非教育專家處理教育外部事務(wù)。如美國的州和學(xué)區(qū)教育委員會(huì)不規(guī)定學(xué)歷資格,但州和學(xué)區(qū)的教育廳、局長必須是教育專家。
德國和英國的教育行政管理長官也大致相同。為促進(jìn)教育行政管理人員的專業(yè)化,世界各國還十分重視教育行政管理人員專業(yè)訓(xùn)練的內(nèi)容。一方面是教育管理原則和現(xiàn)代管理技術(shù),另一方面是教育發(fā)展的基本原理。接受訓(xùn)練的人員必須對(duì)管理理論、管理過程、行政管理的權(quán)限有充分的認(rèn)識(shí),并及時(shí)了解教育方面的新理論、新觀點(diǎn),從而在教育行政管理的過程中更好地發(fā)揮作用。綜觀世界各國在20世紀(jì)對(duì)教育行政管理體制所實(shí)施的改革和探索,基本上是沿著“崇尚民主—追求科學(xué)—合理分權(quán)—實(shí)現(xiàn)專業(yè)化”的軌跡和方向進(jìn)行的,目的則在于尋求適合本國國情和需要的教育行政管理體制,以推動(dòng)本國教育事業(yè)的改革和發(fā)展�？梢钥隙ǖ氖�,20世紀(jì)世界各國所進(jìn)行的體現(xiàn)如上特點(diǎn)的教育行政管理體制的改革和發(fā)展,其基本方向是正確的,改革也是頗有成效的。在新的世紀(jì)里,教育行政管理體制的改革和發(fā)展將會(huì)在原有的基礎(chǔ)上向縱深層次繼續(xù)進(jìn)行,并不斷取得新的進(jìn)展和突破。
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