行政指導的法律控制

時間：2022-10-07 20:35:35 行政管理畢業(yè)論文我要投稿

相關推薦

行政指導的法律控制

　　行政指導的法律控制【1】

行政指導的法律控制

　　摘要行政指導作為政府的新型行政行為,是現(xiàn)代國家發(fā)展經(jīng)濟、科技、教育、文化和環(huán)境保護等事業(yè)的有效手段。

　　它將在我國行政管理領域發(fā)揮越來越重要的作用。

　　但是,在現(xiàn)實中,我國法律缺乏對行政指導的約束和糾錯機制,而產(chǎn)生的一些合法性的問題。

　　本文將從實體法、程序法及事后救濟等方面來探討對行政指導的法律控制。

　　關鍵詞行政指導法律控制程序法控制

　　行政指導作為在二戰(zhàn)以后才興起的行政管理模式,它是行政主體的一種重要的行為方式,既是“現(xiàn)代行政法中合作、協(xié)商的民主精神的體現(xiàn),也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展過程中對市場調(diào)節(jié)失靈和政府干預失靈雙重缺陷的一種補救方法”,是“行政機關在行政管理事務日趨專業(yè)化、復雜化的背景下作出的一種新的行政行為的形式”。

　　它的廣泛使用,對于改變我國政府的形象,促進行政民主,降低政府運作的成本,增進社會大眾的福利等發(fā)揮了重要的作用。

　　一、什么是行政指導

　　我國行政法學界對行政指導的概念說法頗有分歧。

　　羅豪才教授認為:“所謂行政指導是指行政主體在其職責、任務或其所管轄的事務范圍內(nèi)為適應復雜多變的經(jīng)濟和社會生活需要,基于國家的法律原則和政策,在行政相對方的同意或協(xié)助下,適時靈活地采取非強制手段,以有效實現(xiàn)一定行政目的,不直接產(chǎn)生法律效果的行為。”應松年教授認為:“行政指導是行政機關為實現(xiàn)所期望的行政狀態(tài),謀求相對人響應而依照法律、政策采取的非權(quán)力行政執(zhí)法活動。行政指導是事實行為。”

　　對于行政指導的認識,不能僅僅限于對現(xiàn)狀的歸納,而應該面向依法行政、發(fā)展和服務行政的未來。

　　從上述學者的觀點可以看出,他們雖然對行政指導的涵義的理解有所差異,但是對行政指導是非強制性的,是行政機關對行政相對人作出的行為,以及行政機關作出的行政指導必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi),這些的認識是一致的。

　　二、對行政指導進行法律控制的必要性的分析

　　行政指導從理論上說對行政相對方?jīng)]有強制力,但只要相對方接受了行政指導,就會引起某種法律后果。

　　由于行政指導是與行政職權(quán)有關的行為,是行政機關作出的一種非強制性的行政行為,它不像強制性行政行為那樣對相對人的權(quán)益產(chǎn)生直接、即時的影響,所以就比較容易失去法律必要的監(jiān)督和制約。

　　這就使行政機關在進行行政指導時,明目張膽地忽視法律,致使行政指導的責任由誰來承擔很難明確,從而出現(xiàn)一些侵犯相對方權(quán)益的問題。

　　更為重要的是相對方明明知道行政指導侵犯了自己的權(quán)益,卻不知道到那里去尋求救濟。

　　所以,為了與法治行政原則相適應,就迫切需要對行政指導進行法律上的控制,并建立對行政相對方的救濟制度,從而真正實現(xiàn)行政指導的法治化。

　　此外,行政指導在實踐操作中,侵犯行政相對方權(quán)益的事實大量存在。

　　在現(xiàn)階段,我國的行政法規(guī)尚不健全,而行政機關卻擁有廣泛的行政自由裁量權(quán),這就導致行政機關利用行政指導侵犯行政相對人的權(quán)益提供了機會。

　　但由于行政指導一般采用建議、勸告、引導、指示等柔性手段,進而比較容易地排除相對人的抵觸情緒,避免一些不必要的摩擦,從而順利地實現(xiàn)行政機關的目的。

　　行政指導一般是主動的、單方面的、未經(jīng)行政相對方同意就可以實施的行政行為,具有很強的隱蔽性。

　　相對人一般很難區(qū)分行政機關作出的行政行為是非強制性的行政指導還是其它強制性的行政行為。

　　所以,相對人在現(xiàn)實情況下一般很難作出選擇,絕大部分的相對人都會迫于行政權(quán)力的壓力而服從行政指導。

　　即使相對人能夠區(qū)分并作出選擇不接受行政指導,但行政機關也會強迫相對人接受行政指導,由此造成的侵犯相對人權(quán)益的行為,在缺乏行政指導的程序性規(guī)范和救濟制度的我國,加大了相對人的取證難度,從而使行政機關很容易地逃避法律責任。

　　這樣,就為有些行政機關為了謀求私人利益而濫用行政指導大開方便之門。

　　同時,使行政指導變?yōu)樾姓畹目赡苄约哟蟆?/p>

　　這就需要我們的法律加強對行政指導的控制,只有以法律來控制行政指導的運作,從而明確指導者和被指導者的責、權(quán)、利,使其與行政法治原則相適應,才能最終實現(xiàn)行政指導法治化。

　　這應該是我國行政法學界和司法實踐部門當前最緊迫的任務之一。

　　三、行政指導的法律控制

　　我們知道,我們的法律并不承認作為非強制性的行政指導可以隨心所欲地進行,因此需要解決的問題是法律對行政指導的控制。

　　我們認為,應對行政指導行為進行以下三個方面的法律控制:

　　(一)對行政指導的實體法律控制

　　行政指導應該受到具體的行政行為法規(guī)、規(guī)章的約束。

　　既然行政指導是行政機關依職權(quán)實施的行政行為中的一種,那它就理應受到行政行為法的規(guī)范,我國的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范對行政指導有或多或少的規(guī)定。

　　如我國《憲法》第八條第三款規(guī)定:“國家保護城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)利和利益,鼓勵、指導和幫助集體經(jīng)濟的發(fā)展。”同時第十一條第二款規(guī)定:“國家通過行政管理,指導、幫助和監(jiān)督個體經(jīng)濟�！钡俏覈P于行政指導的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件還很少,在整個法律規(guī)范中所占的比例更小,且這些規(guī)定都是原則性的,在理解上彈性的空間比較大。

　　故筆者建議立法部門根據(jù)行政指導的靈活性、非強制性特點,加強對行政指導的立法工作。

　　(二)對行政指導的程序法控制

　　行政指導必須通過程序來運作,程序?qū)嶋H上是引導行政指導實現(xiàn)其價值目標的一條預設軌道。

　　假如缺乏程序,行政指導就不可能正常運作,并可能成為行政主體濫用職位權(quán)、肆意侵犯相對人合法權(quán)益的手段。

　　因此,對行政指導進行程序法控制是不言而喻的,尤其在缺乏行政行為法對行政指導進行規(guī)制的我國,對行政指導的控制應該主要有行政程序法來進行。

　　這正如有學者所指出的:“行政指導不僅要滿足目標合理,更要注重過程合理,而合乎理性的行政程序無疑是法治伸出的無形之手,駕馭著行政指導實現(xiàn)從過程到目標的理性統(tǒng)一�！�

　　行政指導程序是行政主體實施行政指導時所應當遵循的方式、步驟、時間和順序。

　　在我國,筆者認為在行政指導中應重點建設與完善下列程序制度:

　　第一,聽證制度。

　　行政程序中的聽證制度,是“指國家行政機關在執(zhí)行公務中的一種聽證制度,即在一定的行政機關及其公務員的主持下,在有關利害關系人的參與下,對特定問題進行論證、辯明的程序”。

　　因此,在行政指導決策過程中,要逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制,從而保證行政指導決策的科學化、民主化、合理化,提高決策水平和工作效率,這實質(zhì)上就是聽證問題。

　　在我國擁有作出行政指導職權(quán)的行政機關,應把行政程序中的聽證制度應用到行政指導中,要把聽證制度建設成為左右政府決策指導的重要力量存在。

　　第二,信息公開與告示制度。

　　要發(fā)揮行政指導的作用,行政機關本身要增強其透明度,最大限度地取得公眾的支持和認同。

　　這樣政府在經(jīng)濟、政治、文化等管理中關于行政指導方面的信息就很容易被行政相對方所掌握,從而達到正確引導行政相對方,保障行政相對方的權(quán)利,促進我國經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。

　　那么,行政機關在每一項行政指導作出之后,就必須及時向社會公開,以增強其透明性。

　　(三)對行政指導的事后救濟

　　對行政指導的事后救濟,即要求建立行政指導的責任救濟制度,保護相對人的合法權(quán)益。

　　我國現(xiàn)存的行政救濟制度主要有行政復議、行政訴訟和國家賠償,對行政指導采取何種救濟途經(jīng)應具體分析。

　　有些學者認為,對行政指導的事后救濟,不宜由行政復議、行政訴訟的途徑進行救濟。

　　而應該主要采取行政補償和國家賠償?shù)姆椒?這種觀點在現(xiàn)實中無可操作性。

　　其中,該觀點認為判斷因行政指導而遭受損失時是應給予行政補償還是應給予行政賠償,其標準在于行政指導行為是否違法。

　　而要明確行政機關是否違法,要靠什么去認定行政機關違法,難道要讓行政機關自己去承認自己的行為違法嗎?這在我國當前的行政體制下是完全不可能的。

　　故筆者認為對行政指導的事后救濟,應主要采取行政復議和行政訴訟。

　　第一,行政復議制度。

　　對行政行為進行救濟是行政法中衡平原則的體現(xiàn),而行政指導是行政行為中的一種,是無可非議的。

　　在行政指導的救濟途徑中采用行政復議制度,它是指接受行政指導的相對方認為行政機關作出的行政指導行為侵犯了其合法權(quán)益,而請求行政機關進行復查,并作出裁決予以救濟的制度。

　　行政復議制度在我國行政救濟制度中是比較成熟的一種,行政機關作出的行政指導行為侵犯了相對人的權(quán)益時,相對人應該首先向作出該行政指導行為的上一級行政機關申請復議,通過上級行政機關對下級行政機關作出的行政指導行為進行復議審查。

　　如果上級行政機關認為該行政指導行為適用法律依據(jù)錯誤或超越職權(quán),以及該行政指導行為明顯不當?shù)?上級行政機關決定撤消、變更或確認該行政指導行為違法。

　　這樣,通過行政復議,就可以在行政機關內(nèi)部解決爭議,以此來糾正違法和不當?shù)男姓笇袨?賠償由此給行政相對方造成的損失。

　　如果通過行政復議,上級行政機關認為原行政機關作出的行政指導行為適用法律依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當?shù)?決定維持原行政指導行為的,行政相對方可以向人民法院提起行政訴訟。

　　第二,行政訴訟制度。

　　我國于1999年11月24日由最高人民法院頒布通過的《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第四款亦明文規(guī)定了“不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院行政訴訟法的受案范圍”,從而以法律的形式將行政指導排除在司法救濟的范圍之外,但是在實際操作中,行政機關的不當指導給相對方權(quán)益造成損害的事例屢見不鮮,所以,筆者認為最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》規(guī)定非強制性的行政指導不可訴,在表達方面不嚴密。

　　帶有強制性的指導不是行政指導而是濫用行政權(quán)力的行為,理應屬于行政訴訟的受案范圍。

　　行政指導行為是由行政機關作出的,是行政行為的一種,具有一般行政行為的屬性,其具有事實上的強制力,并且在實施過程中對相對方可能造成損害。

　　這些都為將行政指導納入行政訴訟的受案范圍提供了依據(jù)。

　　我們知道,現(xiàn)在行政機關作出的有些行政指導行為已經(jīng)直接侵犯相對方的權(quán)利,且行為與損害結(jié)果之間存在間接的因果關系,因而其具有可訴性。

　　基于以上幾點,為了使行政相對人的權(quán)利得到有效的保護。

　　所以,就應該建立完善的救濟制度。

　　有侵權(quán)必然就有救濟,如果沒有救濟,這就與行政法中的衡平原則相違背,司法救濟是保護行政相對人權(quán)利的最后一道防線。

　　故將行政指導行為納入到行政訴訟的受案范圍是理所當然的。

　　參考文獻:

　　[1]尹小敏.行政指導的法律控制.寧波大學學報(人文科學版).2004(3).

　　[2]章劍生.行政程序法比較研究.杭州:杭州大學出版社.1997.

　　[3]羅豪才.行政法學.北京:北京大學出版社.2001.

　　[4]應松年.行政行為法.北京:人民出版社.1993.

　　[5]郭潤生,宋功德.論行政指導.北京:中國政法大學出版社.1999.

　　[6]肖陸軍.論行政指導的法治化.中央民族大學周報.2005-3-2.

　　環(huán)境行政指導的法律救濟【2】

　　摘要環(huán)境保護領域出現(xiàn)了國際化、科技化、倫理化的新趨勢，政府對環(huán)境保護領域進行全面的、綜合的指導成為必要。

　　但不可否認的是因指導而侵害相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象切實存在。

　　如何尋求法律救濟維護相對人合法權(quán)益必須得到重視。

　　關鍵詞環(huán)境保護環(huán)境行政指導法律救濟

　　隨著市場經(jīng)濟的實踐和理論的不斷發(fā)展，以非強制性為主要特征的行政指導作為一種靈活、有效的行政管理方式，成為現(xiàn)代行政管理的一種重要手段。

　　行政指導適應了行政管理事務日趨專業(yè)化、復雜化和民主化的發(fā)展潮流，成為一種新的行政管理行為。

　　一、環(huán)境行政指導概述

　　(一)環(huán)境行政指導的概念

　　新中國成立后，行政指導就已經(jīng)在我國存在，但在1978年我國政府提出有計劃商品經(jīng)濟理論之后，行政指導才真正發(fā)展起來。

　　目前，行政法學界并未對行政指導形成統(tǒng)一的定義。

　　因而可以將行政指導定義為：行政指導是指行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或不作為，以實現(xiàn)行政管理目的的一種非強制性的行政行為。

　　環(huán)境行政指導是行政指導在環(huán)境保護領域的運用。

　　我國關于環(huán)境行政指導的研究較淺，對環(huán)境行政指導的概念界定也是各執(zhí)其詞，但是也有一定的共性。

　　環(huán)境行政指導可以界定為環(huán)境行政主體在其職責、任務或所管轄的事務范圍內(nèi)，為適應行政管理之需要，基于國家的法律原則和政策，在行政相對人的同意或協(xié)力之下，采取非強制性手段，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。

　　(二)環(huán)境行政指導的特征

　　環(huán)境行政指導作為環(huán)境行政管理的有益補充具有非強制性、單方性、普遍性、靈活多樣性等特征

　　1.非強制性，作為環(huán)境行政指導的本質(zhì)特征，非強制性體現(xiàn)了環(huán)境行政指導與其它環(huán)境行政行為的最大區(qū)別。

　　與強制性的行政命令行為不同，環(huán)境行政指導不具有強制性，主要以指導、勸告、建議、鼓勵等柔性的非強制性形式進行，并輔以利益誘導機制，向特定行政相對人施加作用和影響，并謀求其為一定作為或不作為，從而達到一定行政目的。

　　環(huán)境行政相對人本著自愿的原則對于環(huán)境行政指導，沒有必須服從的義務，它對行政相對方?jīng)]有強制性。

　　2.單方性也可稱為主體優(yōu)勢性，環(huán)境行政主體依據(jù)環(huán)境管理的需要作出環(huán)境行政指導，一經(jīng)作出便告成立。

　　雖然環(huán)境行政指導的實現(xiàn)需要依賴于相對人的自愿接受，但是不能把環(huán)境行政指導的成立方式與其作用形式相混同。

　　行政主體單方面的意思表示，就可以決定行政指導的成立。

　　3.靈活多樣性，環(huán)境行政指導沒有要求法律明文規(guī)定的方式作出。

　　因而，行政主體可以采用指導、勸告、建議、告誡等多種指導措施，依據(jù)環(huán)境管理中的需要作出及時靈活的反應。

　　正因為環(huán)境行政指導的靈活多樣使得在現(xiàn)今的環(huán)境保護行政管理中，環(huán)境行政指導所起到的有益補充作用越來越得以體現(xiàn)。

　　二、現(xiàn)實中存在的弊端

　　(一)缺乏法律基礎

　　我國現(xiàn)行法律體系中對行政指導的規(guī)定較少，環(huán)境行政指導是環(huán)境行政主體根據(jù)國家法律和政策的規(guī)定以及環(huán)境管理中的切實需要而作出的。

　　雖然在我國的環(huán)境保護法律規(guī)范中體現(xiàn)了環(huán)境指導，但是環(huán)境行政指導沒有明確的法律依據(jù)，在一些環(huán)境保護法律規(guī)范中并沒有明確提出環(huán)境行政指導的概念。

　　不僅如此，在環(huán)境行政指導的運行程序方面也沒有明確的法律依據(jù)。

　　當然，在救濟手段方面更是如此。

　　這種情況下，如果環(huán)境行政主體對環(huán)境管理中出現(xiàn)的情況作出不正確的判斷就有可能導致環(huán)境行政相對人的合法權(quán)益受到直接損害。

　　(二)缺乏公眾參與

　　一般來講，環(huán)境行政指導是在自愿原則基礎上輔以一定的誘導機制。

　　本著合法履行環(huán)境管理職能，環(huán)境行政主體應當在作出指導行為之前，進行充分的調(diào)研、論證。

　　但在實踐中，環(huán)境行政主體僅憑單方的意愿就輕率作出了指導行為，而且行政機關作出一項指導行為，應將作出的依據(jù)、可行性及預期的效果公之于眾，使相對方認識到環(huán)境行政指導事項的可行性及可能帶來的收益，否則是不會得到相對方的認可的，指導行為非但不能達到預期的效果，甚至還會與相對方產(chǎn)生激烈的矛盾沖突。

　　(三)環(huán)境行政主體自由裁量權(quán)沒有得到有效約束

　　基于環(huán)境行政指導在法律規(guī)定中的缺失與不足，環(huán)境行政主體只要是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)環(huán)境管理的需要單方作出指導就使得環(huán)境行政指導成立，這就必然導致環(huán)境行政主體自由裁量權(quán)的濫用，進而可能導致法律控制的失靈。

　　自由裁量權(quán)沒有得到有效控制還有可能成為做出錯誤行政指導的環(huán)境行政主體規(guī)避法律的借口和渠道。

　　三、法律救濟途徑

　　雖然環(huán)境行政指導具有非強制性，相對人本著自愿原則可以接受也可以不接受。

　　但是，基于對環(huán)境行政主體的信賴，相對人往往會接受指導。

　　如果產(chǎn)生了不利后果，行政相對人的合法權(quán)益理應得到救濟。

　　本文認為可以從以下幾個方面對環(huán)境行政相對人的合法權(quán)益進行救濟，追究相關環(huán)境行政主體的法律責任。

　　(一)環(huán)境行政訴訟

　　作為環(huán)境行政相對人保護合法權(quán)益的最后一道屏障，環(huán)境行政訴訟理應保護環(huán)境行政指導相對人合法權(quán)益。

　　我國《行政訴訟法》確定了行政訴訟的標的是具體行政行為，把不具有強制力的行政指導行為排除在外。

　　但行政指導的違法性卻是客觀存在的。

　　假借行政指導之名而任意行政的行為時有發(fā)生，行政指導往往成為違法行政行為主體規(guī)避法律責任的借口。

　　本文認為環(huán)境行政指導畢竟是通過一個合法的行政主體基于職權(quán)作出的一種行政行為，相對人基于信賴保護而接受指導所導致不利后果的產(chǎn)生理應對相關行政主體追究法律責任。