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國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)淺析
畢業(yè)論文，多少人心中的痛，過來人都體會(huì)過那種滋味。為了表示小編對(duì)畢業(yè)生們的無限同情，在這里直接送上法律畢業(yè)論文一篇!
摘 要：隨著我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)行和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們迫切需要分析清楚國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)、作用和目的等問題。也只有弄清楚這些問題，我們才能正確的行使國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的目的。本文通過對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使的適格主體等角度進(jìn)行分析，得出結(jié)論。
關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn) 適格主體 所有權(quán)
一、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬辨析
《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，即全民所有。但是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)還是存在較大爭(zhēng)議的，主要觀點(diǎn)包括全民論、國(guó)家論、政府論、綜合論和缺位論。
(1)全民論和國(guó)家論
全民論認(rèn)為，基于我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)，生產(chǎn)資料的全民所有制決定了國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體的全民性，故國(guó)有資產(chǎn)的所有人主體為全體人民。國(guó)家論認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)的所有人主體為國(guó)家，國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的合法所有人。國(guó)家所有建立在社會(huì)主義全民所有制基礎(chǔ)上，國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)唯一的、合法的所有人，任何機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人均不能成為我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的所有人主體。①
那么國(guó)家所有能否等同于全民所有呢?國(guó)家在法理上通常被認(rèn)為是公權(quán)主體，而全民無論數(shù)量有多大，始終是一個(gè)私權(quán)主體，如果把二者等同，由于二者主體性質(zhì)的差異，就會(huì)造成對(duì)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)認(rèn)識(shí)的偏差。因此，如果我們認(rèn)同國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的所有人主體，我們就必須承認(rèn)國(guó)家的私權(quán)的主體地位。
(2)政府論
政府論認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)――政府。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在物權(quán)法中修改原來的國(guó)家所有權(quán)的有關(guān)規(guī)定，而重新規(guī)定“公共法人所有權(quán)”或者“政府法人所有權(quán)”制度，讓政府成為合法的國(guó)有資產(chǎn)的所有者。認(rèn)為這種規(guī)定，不僅有助于國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)責(zé)任劃分，也有助國(guó)有資產(chǎn)的利用效率。
根據(jù)我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定和時(shí)代現(xiàn)狀，本文主張，國(guó)有資產(chǎn)從法律和觀念上，都應(yīng)該屬于全民所有，也等同于國(guó)家所有，但是不能劃歸政府所有。而之所以出現(xiàn)綜合論和缺位論的觀點(diǎn)，是因?yàn)槲覈?guó)在國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使上出現(xiàn)了技術(shù)層面的問題，導(dǎo)致所有權(quán)行使的錯(cuò)位，以及所有權(quán)行使無法體現(xiàn)實(shí)質(zhì)所有者的利益和意志。
二、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的法定行使主體
(1)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使的法定主體
根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《物權(quán)法》等法律的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。②全民或者國(guó)家都是法律擬制的主體，不可能親自來行使國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利。所以我們可以這樣來理解法律的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于全民，國(guó)家代表全民，國(guó)家再通過立法的方式賦權(quán)于相應(yīng)的機(jī)構(gòu)(國(guó)務(wù)院)。全國(guó)人大作為我國(guó)的最高立法機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)，通過立法的方式將國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)授權(quán)給國(guó)務(wù)院去行使。
因此可以這樣理解，國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)來源于全民，由全民的代表機(jī)構(gòu)通過立法的方式把國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使授權(quán)給相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，來代表國(guó)家和全民行使國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利。
(2)國(guó)務(wù)院不是行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的適格主體
我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在《憲法》第八十八條中有關(guān)國(guó)務(wù)院的職權(quán)的規(guī)定里，主要規(guī)定了國(guó)務(wù)院履行憲法和法律規(guī)定的行政管理職能。由此可以看出，國(guó)務(wù)院在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中主要行使的是行政管理的職責(zé)，扮演的是經(jīng)濟(jì)的“管理員”與“服務(wù)員”的角色，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政的手段干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的目的。因此不管現(xiàn)階段政府到底行使了多少法律沒有規(guī)定的職能，政府的手伸到了多少不應(yīng)觸及的領(lǐng)域，政府的職能應(yīng)限定在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“管理員”與“服務(wù)員”的范圍內(nèi)，都是我國(guó)改革整體目標(biāo)所要求的。
國(guó)資委是經(jīng)十屆人大一次會(huì)議的批準(zhǔn)，根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件和通知而設(shè)立的，國(guó)資委經(jīng)國(guó)務(wù)院的授權(quán)和委托，行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。設(shè)立國(guó)資委的最初思路和目的，是為了將原來分散混亂的國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督和管理權(quán)能統(tǒng)一到國(guó)資委，來解決國(guó)有資產(chǎn)出資人缺位的現(xiàn)實(shí)問題。根據(jù)我國(guó)相關(guān)的法律和規(guī)章的規(guī)定，國(guó)資委的職責(zé)主要有以下內(nèi)容：根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，不僅包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，還有權(quán)對(duì)國(guó)有企業(yè)的重組和改革進(jìn)行指導(dǎo)，直接參與國(guó)有企業(yè)企業(yè)制度的構(gòu)建;對(duì)一些大型重要企業(yè)可以直接派出監(jiān)事會(huì)，行使監(jiān)事職責(zé)，監(jiān)督企業(yè)的運(yùn)行;可以直接任免、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰企業(yè)負(fù)責(zé)人，制定企業(yè)的選任機(jī)制和業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn);制定國(guó)有資產(chǎn)管理的行政法規(guī)和規(guī)章等。
從這些具體職責(zé)規(guī)定，我們可以看出，國(guó)資委身份定位已經(jīng)不可能是一般市場(chǎng)主體，國(guó)資委還擁有一般市場(chǎng)主體沒有的特權(quán)，如行政監(jiān)管權(quán);特別國(guó)務(wù)院的國(guó)資委，其還有立法權(quán)限，這種權(quán)限行使的結(jié)果是導(dǎo)致國(guó)資委形成了自我授權(quán)、自我監(jiān)督、自我激勵(lì)、自我管理的權(quán)力體系，甚至于其權(quán)力可以游離于現(xiàn)行法制之外，背離了最初的設(shè)立目的，國(guó)資委可以通過手中掌握的制定規(guī)章制度的權(quán)力來設(shè)計(jì)自身的特殊身份。因此可以看出，試圖讓一個(gè)政府特設(shè)機(jī)構(gòu)像一般市場(chǎng)主體那樣履行出資人職責(zé)是不可能的。
三、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使的適格主體探析
由于國(guó)資委本身的特殊性質(zhì)，致行國(guó)有資產(chǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中難以發(fā)揮資本應(yīng)有的作用，在某種程度上也背離了國(guó)有資產(chǎn)所有者的利益，因此我們有必要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使的適格主體進(jìn)行討論分析。在此，本文認(rèn)為可以由全國(guó)人大設(shè)立新的直屬機(jī)構(gòu)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，具體分析如下：
(1)由全國(guó)人大設(shè)立的合理性
根據(jù)我國(guó)《憲法》等相關(guān)法律的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，即全民所有。全國(guó)人民代表大會(huì)作為我國(guó)全體公民的代表機(jī)關(guān)和最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)代表全體公民行使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。
(2)國(guó)有資產(chǎn)的行使應(yīng)該剔除行政權(quán)力因素
我國(guó)改革開放是將經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，就是要求政府轉(zhuǎn)變?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色定位，要求政府把經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府專注于市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序的維護(hù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體擁有政府的行政權(quán)力，這本身就不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，因此應(yīng)當(dāng)在國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使中剔除行政權(quán)力因素。而國(guó)資委作為一個(gè)國(guó)務(wù)院的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)，處于一個(gè)“管資產(chǎn)、管人、管事”，權(quán)利與權(quán)力混合狀態(tài)，其各種行為有著非常濃厚的行政色彩。也曾有學(xué)者指出： “只要國(guó)資委仍隸屬于國(guó)務(wù)院，仍然作為政府機(jī)構(gòu)存在，就不可能有效地行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職能。”
2009年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》努力構(gòu)造“出資人制度”，意圖在法律上將國(guó)資委的權(quán)利限定在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則之內(nèi)，使國(guó)資委的各項(xiàng)行為符合一般市場(chǎng)主體的要求，剝離國(guó)資委的行政管理職能，在法律層面成為“純粹”、“干凈”的出資人。國(guó)資委的權(quán)利被限定在――代表本級(jí)政府對(duì)國(guó)家出資的企業(yè)依法行使資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等純粹的出資人的權(quán)利內(nèi)。
但是事與愿違，由于國(guó)資委本身所具有的行政身份背景，立法者立法目的基本落空。國(guó)資委并沒有按照立法者所設(shè)計(jì)成為干凈的出資人，反而忙著推出新的資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，如國(guó)新資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司。在2011年6月，國(guó)資委對(duì)外公布了《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》和《中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》兩個(gè)文件，一般市場(chǎng)主體和公司出資人是無法享有這種立法權(quán)的，并且其內(nèi)容應(yīng)屬行政管理職能范疇，與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的出資人職能完全背離。因此，在行政主體上附加市場(chǎng)主體職能，并期待其能正常行使，尤其是在中國(guó)特殊的歷史傳統(tǒng)和時(shí)代背景下，是非常困難的。
(3)全國(guó)人大設(shè)立新的直屬機(jī)構(gòu)
由全國(guó)人大設(shè)立新的直屬機(jī)構(gòu)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，新設(shè)立的機(jī)構(gòu)不隸屬于國(guó)務(wù)院等其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其職責(zé)定位在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所力圖構(gòu)建的“純粹”、“干凈”的出資人職能，最終目的是讓其作為一般市場(chǎng)主體行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。
新設(shè)立的機(jī)構(gòu)僅對(duì)人大負(fù)責(zé)，作為純粹的出資人，不再享有國(guó)資委的行政立法等特殊權(quán)利，這樣就剝離了國(guó)資委之前的特殊身份。將行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)放進(jìn)市場(chǎng)，像一般市場(chǎng)主體一樣接受政府的市場(chǎng)監(jiān)管，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成為一般的市場(chǎng)主體。
新設(shè)立的直屬機(jī)構(gòu)同全國(guó)人大之間應(yīng)該屬于授權(quán)或者委托代理的關(guān)系，由全國(guó)人大選取具有專門知識(shí)的人才來?yè)?dān)任，這樣也就可以避免了“外行人管內(nèi)行事”，搞行政的來搞經(jīng)濟(jì)，也將大大降低國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。并且也符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的大方向，推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
而全國(guó)人大和政府則要在遠(yuǎn)離了直接管理經(jīng)濟(jì)的前提下，加大立法和行政管理方面的力度，完善相關(guān)立法和市場(chǎng)管理規(guī)范，為直屬機(jī)構(gòu)沒有特殊身份下行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)做好立法建設(shè)和市場(chǎng)完善工作。歸根結(jié)底，就是市場(chǎng)的事情交給市場(chǎng)去做，政府做應(yīng)該做的，不能越位。
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