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淺談我國環(huán)境保護(hù)法的立法模式論文
淺談我國環(huán)境保護(hù)法的立法模式內(nèi)容提要： 受傳統(tǒng)立法模式的影響，我國的環(huán)境保護(hù)立法采單一立法模式。而結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)與管理的理論和實踐，采取綜合立法模式將是我國環(huán)境保護(hù)立法的最佳選擇。
一、環(huán)境保護(hù)立法模式概要
立法模式是指一國立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)。環(huán)境保護(hù)法的立法模式則是指在環(huán)境保護(hù)立法的決策和制定過程中，立法機(jī)關(guān)所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱。
總體而言，環(huán)境保護(hù)法的立法模式主要分為環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo)模式和環(huán)境保護(hù)立法的法體模式。
環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo)模式?jīng)Q定著環(huán)境保護(hù)法的指導(dǎo)思想和調(diào)整對象。明確環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo)模式，有利于確定環(huán)境保護(hù)法的任務(wù)和目的。從目前環(huán)境保護(hù)與管理的理論和實踐來看，環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo)模式主要體現(xiàn)在以下立法理念和立法原則上，即：運用綜合生態(tài)系統(tǒng)方法進(jìn)行管理，發(fā)揮各自然生態(tài)系統(tǒng)及人工生態(tài)系統(tǒng)的整體功能;改善生產(chǎn)工藝和技術(shù)，促進(jìn)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;綜合協(xié)調(diào)人的利益與生態(tài)系統(tǒng)自身的自然利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的和諧、持續(xù)發(fā)展。
環(huán)境保護(hù)立法的法體模式主要是指各種不同層級的環(huán)境保護(hù)法以何種形態(tài)作為表現(xiàn)方式。大體來說，環(huán)境保護(hù)立法的法體模式可分為三種類型：
(一)統(tǒng)一基本立法模式，即一國制定一部統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)基本法對各種環(huán)境保護(hù)和管理活動進(jìn)行調(diào)整。如1969年美國制定的《國家環(huán)境政策法》，1973年羅馬尼亞制定的《環(huán)境保護(hù)法》，1995年2月俄羅斯聯(lián)邦杜馬通過的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》等都屬于各國的環(huán)境保護(hù)基本法;
(二)單行法律法規(guī)模式，即指通過分別制定單獨的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)對表現(xiàn)為各環(huán)境要素和環(huán)境組分的環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和管理的活動進(jìn)行調(diào)整，如瑞典的《水系保護(hù)法》，英國的《土地排水法》，甘肅省于2003年通過的《甘肅省濕地保護(hù)條例》等法律、法規(guī)的制定即屬該立法模式;
(三)混合立法模式。該立法模式具體是指根據(jù)各個國家和地區(qū)濕地保護(hù)的特點，采用統(tǒng)一基本立法模式和單行法律法規(guī)模式相結(jié)合的方式進(jìn)行濕地保護(hù)立法的模式�；旌狭⒎Ｊ绞乾F(xiàn)代各國環(huán)境保護(hù)立法最為多見的立法模式。自上個世紀(jì)六、七十年代以來，世界范圍內(nèi)許多國家曾先后開始采用該立法模式，將其運用于環(huán)境保護(hù)立法之中。如美國、日本、英國、俄羅斯等國曾先后制定了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的基本法律，也制定了針對各環(huán)境要素的保護(hù)和利用以及具體環(huán)境污染防治等方面的法律。
除單獨采用目標(biāo)模式和法體模式進(jìn)行立法之外，綜合運用目標(biāo)模式和法體模式相結(jié)合的立法模式，即環(huán)境保護(hù)的綜合立法模式也是現(xiàn)代許多國家所采用的環(huán)境保護(hù)立法模式，這主要是由環(huán)境保護(hù)法所保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)所具有的結(jié)構(gòu)和功能的完整性、體系性等特點決定的，如荷蘭、德國、美國等國在其環(huán)境保護(hù)立法中都采用這種立法模式。
二、我國環(huán)境保護(hù)法的立法模式選擇--綜合立法模式
目前，綜合生態(tài)系統(tǒng)方法 [1] [1]已經(jīng)成為指導(dǎo)包括我國環(huán)境法在內(nèi)的全球“第二代環(huán)境法”發(fā)展的重要理念和方法。結(jié)合綜合生態(tài)系統(tǒng)方法的綜合性 [1] [1]、公益性、靈活性等特點和已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗，我國環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)采取綜合立法模式。具體而言，綜合立法模式至少包括以下內(nèi)容：
(一)目標(biāo)模式和法體模式的綜合
目標(biāo)模式通常表現(xiàn)為一定歷史階段國家、社會對相關(guān)立法的宗旨、任務(wù)、目的的總體認(rèn)識和態(tài)度，彰顯著時間向度的立法特點，因而體現(xiàn)出一國立法理念的更新和法律的動態(tài)發(fā)展情況;法體模式則是指國家在既定的立法體制下創(chuàng)制的各法律形態(tài)，反映著空間向度的立法形式特點，因而具有相對靜止性。因此，立法應(yīng)當(dāng)綜合體現(xiàn)時間向度和空間向度的動態(tài)變化特征，以適時、適地地調(diào)整特定社會關(guān)系，尤其對于理念正在不斷更新，區(qū)域特征非常明顯的環(huán)境保護(hù)法來說，其立法更應(yīng)體現(xiàn)目標(biāo)模式和法體模式相結(jié)合的綜合立法模式。因而，目標(biāo)模式和法體模式的綜合是當(dāng)下我國環(huán)境保護(hù)立法模式最為重要的內(nèi)容和特征。
根據(jù)對立法目標(biāo)模式的一般理解，環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo)模式?jīng)Q定著該立法的指導(dǎo)思想和調(diào)整對象。明確我國環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo)模式，有利于確定立法任務(wù)和目的。當(dāng)下，在我國環(huán)境保護(hù)中，確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念有著重要的理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。
具體而言，現(xiàn)代自然科學(xué)和人文社會科學(xué)的深入、綜合發(fā)展為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念提供了重要的理論基礎(chǔ);我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的現(xiàn)有管理體制為確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念提供了制度基礎(chǔ);我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體性要求是確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的社會基礎(chǔ);其它國家和地區(qū)在綜合生態(tài)管理理念下的成功立法經(jīng)驗和中國/全球環(huán)境基金干旱生態(tài)系統(tǒng)土地退化防治伙伴關(guān)系的國家規(guī)劃框架(PRC-GEF-OP12-CPE)的第一個項目(簡稱GEF-OP12)，即旨在防治甘、青、新、寧、蒙、陜六省區(qū)土地退化能力的合作項目為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念奠定了重要的實踐基礎(chǔ)。因而，我國環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下立法理念和立法原則，即：運用綜合生態(tài)系統(tǒng)方法進(jìn)行管理，發(fā)揮各自然生態(tài)系統(tǒng)及人工生態(tài)系統(tǒng)的整體功能;改善生產(chǎn)工藝和技術(shù)，促進(jìn)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;綜合協(xié)調(diào)人的利益與生態(tài)系統(tǒng)自身的自然利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的和諧、持續(xù)發(fā)展。
對于我國環(huán)境保護(hù)立法的法體模式，則應(yīng)當(dāng)采取混合型模式，即統(tǒng)一基本立法模式和單行法律法規(guī)模式相結(jié)合的模式，而不宜采用某種單一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我國環(huán)境保護(hù)的立法體制和立法特點所決定的。就我國環(huán)境保護(hù)的立法體制而言，中央立法就環(huán)境保護(hù)的全局性、一般性要求作出規(guī)定。地方立法應(yīng)在中央立法的框架內(nèi)，根據(jù)具體情況，作出補充規(guī)定或執(zhí)行性規(guī)定。
其中，對于特殊的生態(tài)區(qū)域，還有各效力層級的特殊區(qū)域生態(tài)保護(hù)立法。這種“一元二級多層次”的生態(tài)保護(hù)立法模式遵循了從一般到特殊、從抽象到具體的基本規(guī)律，對于整體生態(tài)系統(tǒng)、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)以及各生態(tài)要素的單獨保護(hù)有重要意義。就我國環(huán)境保護(hù)的立法特點來看，全國各區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境各異。西有荒漠戈壁，南有丘陵水鄉(xiāng)。不同的自然生態(tài)環(huán)境應(yīng)附之以不同的保護(hù)手段。在立法層面，各區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)要素保護(hù)法須因地制宜，分別規(guī)制。這種需求反映在立法法體模式上，就是一般基本立法和各單行立法相結(jié)合，即混合立法。在我國環(huán)境保護(hù)立法中，法體主要表現(xiàn)為有關(guān)我國全國性環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章，民族地區(qū)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單性條例以及特殊“一區(qū)一法” �；旌狭⒎ǖ姆w模式就是指上述法體的相互協(xié)調(diào)與配合。
作為重要的部門立法，我國環(huán)境保護(hù)立法也應(yīng)當(dāng)在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的指導(dǎo)下，整合已有的各環(huán)境保護(hù)立法，制定具有普遍指導(dǎo)意義的全國性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章，民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單行條例以及特殊的“一區(qū)一法”,以全面維護(hù)我國生態(tài)環(huán)境功能與結(jié)構(gòu)的完整性。其中，具有普遍指導(dǎo)意義的全國性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)是指全國人大及其常委會或國務(wù)院制定的法律效力及于全國范圍，即對全國整體的環(huán)境保護(hù)具有普遍指導(dǎo)意義的基本法律和重要法規(guī)。
目前，社會各界正在呼吁由全國人大制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》
[3]盡快出臺，以全局、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)地規(guī)制各種不當(dāng)?shù)淖匀毁Y源開發(fā)、利用行為和各種破壞、污染環(huán)境的行為，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。由全國人大制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的盡快出臺，既是環(huán)境與資源法作為一門獨立法律部門出現(xiàn)的重要標(biāo)志，更是協(xié)調(diào)該部門法與其他部門法關(guān)系的必需;地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章則是指地方人大和政府在立法權(quán)限范圍內(nèi)，依照全國性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)所制定的適用于地方環(huán)境保護(hù)的各種立法形態(tài)。
2003年出臺《甘肅省濕地保護(hù)條例》即屬此種立法;民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單行條例是指我國廣大的民族自治地方的立法機(jī)關(guān)在立法權(quán)限范圍內(nèi)，依照上位法的基本原則和精神，結(jié)合本民族區(qū)域的環(huán)境與資源特點，制定的適用的該自治地方區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊立法形態(tài)，如今年年初新疆維吾爾自治區(qū)人大代表提議的《自治區(qū)濕地保護(hù)條例》;“一區(qū)一法”則是指按照特殊自然生態(tài)區(qū)域進(jìn)行特殊立法的方法，如2003年青海省人大常委會通過的《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。
(二)各級、各類立法的相互綜合
1.國家立法和地方立法的綜合
國家立法和地方立法的綜合實指國家立法和地方立法的相互配合和協(xié)調(diào)的問題。根據(jù)我國立法法第六十三條、第七十一條、第七十三條的規(guī)定，地方各立法機(jī)關(guān)在不同憲法、法律、行政法規(guī)等中央立法相抵觸的前提下，可以在本轄區(qū)內(nèi)制定執(zhí)行性或創(chuàng)制性的地方性法規(guī)和規(guī)章。按照綜合立法模式的要求，在我國環(huán)境保護(hù)立法過程中，必須要處理好全國性環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)與地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章及民族地方有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單行條例之間的關(guān)系，以及全國性環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章，民族地方有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單行條例與特殊“一區(qū)一法”之間的關(guān)系。全國性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)為地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章和民族地方有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單行條例的制定提供原則性、一般性指導(dǎo);地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章和民族地方有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單行條例應(yīng)在全國性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行具體規(guī)定;特殊的“一區(qū)一法”也應(yīng)與全國性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章相互協(xié)調(diào)。只有處理好國家立法與地方立法的相互配合和協(xié)調(diào)問題，才能有效地發(fā)揮處于不同效力層級的環(huán)境保護(hù)法律的作用。
2.創(chuàng)制性立法和執(zhí)行性立法的綜合
環(huán)境保護(hù)的創(chuàng)制性立法是指一定的立法機(jī)關(guān)在法定立法權(quán)限范圍內(nèi)，依照憲法等上位法進(jìn)行的自主性的環(huán)境保護(hù)立法。如全國人大及其常委會、國務(wù)院等創(chuàng)制全國性的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的立法活動、地方有權(quán)人大和政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定的該地方區(qū)域環(huán)境保護(hù)的法規(guī)和規(guī)章等。環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行性立法則是指有關(guān)立法機(jī)關(guān)為了貫徹、實施上一層級的環(huán)境保護(hù)法而制定的具體執(zhí)行性規(guī)則。如國務(wù)院制定的關(guān)于具體執(zhí)行全國人大制定的法律的實施細(xì)則即屬此類。我國在環(huán)境保護(hù)立法時，創(chuàng)制性立法和執(zhí)行性立法應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)最大程度的綜合：創(chuàng)制性立法為執(zhí)行性立法提供了全局性、一般性指導(dǎo);執(zhí)行性立法為創(chuàng)制性立法的實施設(shè)計了具體可行的步驟、方法。
3.環(huán)境保護(hù)基本立法和環(huán)境各要素、組分保護(hù)立法的綜合
環(huán)境保護(hù)基本立法是就全國性生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體性、一般性法律保護(hù)的立法類型;環(huán)境各要素、組分保護(hù)立法則是指單獨就組成生態(tài)系統(tǒng)的各生態(tài)要素如土壤、水流、動植物等以及表現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)各組成部分的生態(tài)單元進(jìn)行法律保護(hù)的立法類型。從現(xiàn)有立法來看，環(huán)境保護(hù)基本立法不夠完善，而各生態(tài)要素、組分保護(hù)法卻層出不窮。
加之各生態(tài)要素保護(hù)法的制定往往側(cè)重各要素主管部門的自身利益，因此，這種狀況易造成了我國環(huán)境保護(hù)中的有法不治，各種環(huán)境與資源破壞行為有增無減，生態(tài)環(huán)境的整體功能每況愈下。因此，從生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，其法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)整體性、全局性的特點，即在我國環(huán)境保護(hù)立法中，一方面，應(yīng)當(dāng)全面統(tǒng)籌各生態(tài)要素、組分保護(hù)立法之間的協(xié)調(diào)，另一方面，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)基本立法和各要素、組分保護(hù)立法之間的關(guān)系。
4.國家制定法和地方環(huán)境習(xí)慣法的綜合
國家制定法和地方環(huán)境習(xí)慣法的綜合是指正確處理好國家制定法和地方環(huán)境習(xí)慣法在適用中的協(xié)調(diào)和沖突關(guān)系的問題。
相對于國家制定法來說，地方環(huán)境習(xí)慣法是人們在長期的生活中所形成的為本地區(qū)所特有的關(guān)于人與自然關(guān)系的法文化形態(tài)，與人們賴以生存的自然環(huán)境緊密相關(guān)，體現(xiàn)了人們與自然相互抗?fàn)幒屯讌f(xié)的歷史進(jìn)程。作為一種獨特的法文化形態(tài)，地方環(huán)境習(xí)慣法的形成以一系列與自然環(huán)境有關(guān)的地方習(xí)慣為基礎(chǔ)，最初主要表現(xiàn)為生活在一定區(qū)域的先民對生存環(huán)境和自然狀況的直觀認(rèn)識、信仰、依賴、愛憎等情感和對自然環(huán)境進(jìn)行改造而形成的物質(zhì)形態(tài)。這些習(xí)慣長期地被人們遵守，并被反復(fù)適用于調(diào)處人與自然以及與自然相關(guān)的人與人之間的關(guān)系中，因而形成了具有約束力的習(xí)慣法。
我國是一個多民族聚居的國家，民族分布極為廣泛，因而，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的地方習(xí)慣法便被賦予了更強(qiáng)的生命力。這些地方習(xí)慣法在規(guī)制人們破壞自然環(huán)境的行為、調(diào)處人們在自然資源利用中的各種糾紛時，對適用于各環(huán)境區(qū)域的國家制定法起到了極大的補充、輔助作用，甚至在某些情況下不同程度地替代了國家制定法的適用。因此，在進(jìn)行我國環(huán)境保護(hù)立法時，必須要處理好國家制定法與地方環(huán)境習(xí)慣法之間的協(xié)調(diào)和沖突問題，使國家制定法與該區(qū)域地方環(huán)境習(xí)慣法相互融合，內(nèi)化為當(dāng)?shù)厝藗儽Ｗo(hù)環(huán)境的內(nèi)心意志和自我行為。
(三)方法的綜合
1.按照生態(tài)環(huán)境的整體性進(jìn)行管理
綜合立法模式源自生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性。因此，綜合立法模式要求在我國環(huán)境保護(hù)立法時，要突破傳統(tǒng)的按照行政區(qū)域和部門進(jìn)行管理的模式。通過跨行政區(qū)域和跨部門管理來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是綜合生態(tài)系統(tǒng)方法的基本要求。國內(nèi)已有一些成熟的經(jīng)驗值得考慮，例如黃河流域管理委員會對全流域的生態(tài)環(huán)境具有綜合協(xié)調(diào)和咨詢功能，鄱陽湖流域的山江湖開發(fā)治理委員會具有部門協(xié)調(diào)和決策咨詢功能�？缧姓䥇^(qū)域管理并沒有一個固定的模式，而要根據(jù)我國的政治體制、區(qū)域政府行政能力、文化歷史背景、資源利用方式和傳統(tǒng)管理模式等多種政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化因素做長期的、漸進(jìn)的機(jī)制安排。這種機(jī)制安排包括法律、法規(guī)、政策和地方規(guī)章的安排，上一級行政首長領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)安排以及區(qū)域政府之間長期或短期的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制安排等。
[2]針對目前部門分治、部門利益嚴(yán)重的管理現(xiàn)狀，從立法層面上確立環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)享有相應(yīng)的行政權(quán)力以協(xié)調(diào)各環(huán)境要素主管機(jī)關(guān)的制度，將是實現(xiàn)跨部門管理濕地的基礎(chǔ)和前提。
2.科學(xué)方法和制度管理方法的綜合
環(huán)境科學(xué)、生物科學(xué)等先進(jìn)自然科學(xué)的發(fā)展為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了現(xiàn)代方法論指導(dǎo)，也為環(huán)境管理制度的革新提供了強(qiáng)有力的理論支撐。推廣先進(jìn)的自然科學(xué)知識，大力發(fā)展區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益補償?shù)却胧�，是我國環(huán)境保護(hù)的重要舉措，也是綜合生態(tài)系統(tǒng)方法的基本要求，更是我國環(huán)境管理的必需抉擇。
3.綜合三種調(diào)整機(jī)制的方法
三種調(diào)整機(jī)制即行政機(jī)制(第一種調(diào)整機(jī)制)、市場機(jī)制(第二種調(diào)整機(jī)制)和社會公眾參與的機(jī)制(第三種調(diào)整機(jī)制)。傳統(tǒng)的行政機(jī)制對于環(huán)境與資源管理起到了重要的作用，但是，行政機(jī)制的單純調(diào)整往往導(dǎo)致政府失靈，如“公有地的悲劇”暴露了單純行政機(jī)制的不足。于是市場機(jī)制應(yīng)用而生，但是自發(fā)的市場調(diào)整機(jī)制在環(huán)境與資源的保護(hù)與利用上亦出現(xiàn)了市場的自我盲目等市場失靈現(xiàn)象。面對政府能力的有限和市場的先天缺陷，試圖從制度層面確立并維護(hù)一個強(qiáng)大的、活躍的、參與式的第三領(lǐng)域或公民社會，使國家對公民更加負(fù)責(zé)任，使市場更具有人情味、道德味和文化味，彌補政府能力不足和市場缺陷，是很有必要的。
[3]在我國環(huán)境保護(hù)中，也同樣存在第一、二種調(diào)整機(jī)制的不足，因此，充分發(fā)揮第三種調(diào)整機(jī)制即社會公眾參與機(jī)制的作用，對于彌補第一、二種調(diào)整機(jī)制的不足，實現(xiàn)我國環(huán)境保護(hù)中的環(huán)境民主有著重要的革新意義。
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