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城市社會(huì)公共管理體系建設(shè)
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城市社會(huì)公共管理體系建設(shè)【1】
摘 要：公共危機(jī)管理是城市社會(huì)公共管理的重要內(nèi)容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機(jī)的能力，公共危機(jī)應(yīng)急體系建設(shè)成為城市社會(huì)公共管理的重點(diǎn)。
我國這樣一個(gè)處在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的國家，發(fā)生公共危機(jī)的可能性更大。
建立完善高效的公共危機(jī)應(yīng)急體系是提高城市社會(huì)公共管理水平的重要舉措。
關(guān)鍵詞：城市;公共管理體系;公共危機(jī)
公共危機(jī)管理是城市社會(huì)公共管理的重要內(nèi)容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機(jī)的能力，公共危機(jī)應(yīng)急體系建設(shè)成為城市社會(huì)公共管理的重點(diǎn)。
國際經(jīng)驗(yàn)表明，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在1000—3000美元區(qū)間，是公共危機(jī)事件的多發(fā)期，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快與公共突發(fā)事件危機(jī)管理體系的相對薄弱之間的矛盾越發(fā)突出，城市公共安全形勢不容樂觀。
特別是像我國這樣一個(gè)處在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的國家，發(fā)生公共危機(jī)的可能性更大。
我國正處在基本完成工業(yè)化、加快推進(jìn)城市化過程中。
原來毫不擔(dān)心的安全保障有時(shí)變得極為脆弱，自然環(huán)境如此，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境也同樣，城市的發(fā)展不可避免受到各種沖擊，不得不面對時(shí)空范圍廣、傳遞速度快、爆發(fā)頻率高的公共風(fēng)險(xiǎn)。
一、城市公共危機(jī)應(yīng)急體系建設(shè)現(xiàn)狀
公共危機(jī)事件從根源上講都有不同的特性，從本質(zhì)上講，都有自己的一些規(guī)律，建立公共危機(jī)應(yīng)急體系，我們針對的是他們共同的特點(diǎn)，就是應(yīng)急、響應(yīng)，制定有效的應(yīng)急預(yù)案防止危機(jī)發(fā)生以后帶來的后果，建立起有效的應(yīng)急預(yù)案，隨時(shí)做好應(yīng)急、響應(yīng)、善后處理的工作，來應(yīng)對突發(fā)事件，把公共危機(jī)帶來的損失降到最低。
建立完善高效的公共危機(jī)應(yīng)急體系是提高城市社會(huì)公共管理水平的重要舉措。
�。ㄒ唬⿷�(yīng)急預(yù)案體系
2006年1月國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱總體預(yù)案）。
總體預(yù)案共6章，分別為總則、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理和附則。
《總體預(yù)案》出臺(tái)后，各省市先后出臺(tái)適合本省市的總體預(yù)案和分項(xiàng)預(yù)案。
具體明確了應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)、加強(qiáng)應(yīng)急管理規(guī)劃和制度建設(shè)、做好各類突發(fā)公共事件的防范工作、加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力建設(shè)、制定和完善全面加強(qiáng)應(yīng)急管理的政策措施、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全社會(huì)參與等六大方面的內(nèi)容。
以哈爾濱為例，目前，哈爾濱政府網(wǎng)公布出47項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，其中自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案11項(xiàng);二是事故災(zāi)難類應(yīng)急預(yù)案26項(xiàng);三是公共衛(wèi)生類應(yīng)急預(yù)案7項(xiàng);四是社會(huì)安全類應(yīng)急預(yù)案3項(xiàng)。
哈爾濱市8區(qū)10縣都建立了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，街道和社區(qū)也有各自的（應(yīng)急預(yù)案），并與市級《總體預(yù)案》聯(lián)動(dòng)發(fā)揮作用。
（二）避難場所建設(shè)
自2010年9月1日起施行的《國家自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定，縣級以上地方人民的政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用袢丝诤头植嫉惹闆r，利用公園、廣場、體育場館等公共設(shè)施，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)立應(yīng)急避難場所，并設(shè)明顯標(biāo)志。
全國各省市結(jié)合公共危機(jī)管理的實(shí)際，制定地方的《應(yīng)急避難場所規(guī)劃》，明確應(yīng)急避難場所建設(shè)的指導(dǎo)思想、原則、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、布局等。
以哈爾濱市為例，自2009年開始規(guī)劃布局“應(yīng)急避難場所”，啟用首批20處應(yīng)急避難場所，分布在全市8個(gè)區(qū)，累計(jì)占地面積197萬平方米，可容納52萬人。
截至2010年10月，哈爾濱市共設(shè)立市、區(qū)、街道三級應(yīng)急避難場所200余處。
哈爾濱市已有的應(yīng)急避難場所都是利用現(xiàn)有公園、體育場（館）、學(xué)校操場等場地改造而成，通過應(yīng)急水電、廁所、物資供應(yīng)、醫(yī)療衛(wèi)生、防疫等設(shè)施設(shè)備，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急避險(xiǎn)功能。
《哈爾濱市防災(zāi)疏散空間規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已針對地震、洪水、流行疫病等災(zāi)害規(guī)劃各類抗震緊急避難場所831處和各類固定及中心級避震疏散場所64處，并將逐步建立覆蓋包括呼蘭、阿城在內(nèi)的全市防災(zāi)避難疏散空間體系。
按照安全第一、就近布局原則，重點(diǎn)選擇公園、綠地、體育場（館）、學(xué)校操場和廣場等臨近居住區(qū)、學(xué)校、大型公共建筑等人口相對密集區(qū)域，2011年5月又確定20處“應(yīng)急避難場所”可容納52萬人以上，災(zāi)難發(fā)生時(shí)群眾及救災(zāi)物資將在最短時(shí)間內(nèi)送達(dá)。
（三）公共危機(jī)視頻監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)
全國各城市在公共危機(jī)視頻監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)方面，不斷加大投入，力爭做到城市的全覆蓋。
在居民小區(qū)、公共場所繁華地段、重點(diǎn)單位、金融系統(tǒng)安裝監(jiān)控?cái)z像機(jī)，在治安卡口安裝高清智能卡口系統(tǒng)，此項(xiàng)工程實(shí)現(xiàn)城市視頻網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的無縫銜接，數(shù)據(jù)資料實(shí)時(shí)傳輸，視頻圖像隨時(shí)調(diào)用，預(yù)防公共危機(jī)事件發(fā)生，同時(shí)使發(fā)生的公共危機(jī)事件得到及時(shí)控制。
二、應(yīng)對公共危機(jī)突發(fā)事件的保障措施
第一，組織領(lǐng)導(dǎo)到位。
一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
各級政府快速成立公共危機(jī)突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)小組，保障應(yīng)對處置危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)力度。
二是建立組織網(wǎng)絡(luò)。
城市管理的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級網(wǎng)絡(luò)全面啟動(dòng)，形成協(xié)調(diào)有序的組織網(wǎng)絡(luò)。
三是啟動(dòng)相應(yīng)預(yù)案。
省、市整體應(yīng)急預(yù)案和衛(wèi)生、環(huán)保、供水、工商、物價(jià)、水務(wù)、商務(wù)等相應(yīng)部門應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)。
物價(jià)部門進(jìn)一步加強(qiáng)市場價(jià)格監(jiān)控，以確保相關(guān)商品的價(jià)格穩(wěn)定。
市場監(jiān)管部門加大檢查力度，嚴(yán)格防止、打擊囤積居奇、哄抬物價(jià)行為。
交通部門開辟運(yùn)輸綠色通道等措施，保證應(yīng)急物資運(yùn)輸。
商務(wù)部門積極組織貨源，保證市場有序供應(yīng)。
第二，控制措施到位。
在確認(rèn)危機(jī)事件發(fā)生后，采取有力措施控制危機(jī)。
一是從危機(jī)源頭治理。
如：重點(diǎn)污染事故要控制污染源，食品藥品安全事故要控制食品藥品生產(chǎn)源頭。
二是實(shí)時(shí)監(jiān)測。
監(jiān)測數(shù)據(jù)是決策的前提，啟動(dòng)應(yīng)急監(jiān)測系統(tǒng)，調(diào)集人員、物資和設(shè)備，對公共危機(jī)突發(fā)事件檢測結(jié)果隨時(shí)上報(bào)，為決策提供依據(jù)。
三是尊重科學(xué)，科學(xué)控制。
在確認(rèn)危機(jī)事件發(fā)生后，組織危機(jī)事件涉及的各領(lǐng)域權(quán)威專家，進(jìn)行周密論證，提出了可操作的技術(shù)路線，保證了危機(jī)控制的科學(xué)性。
第三，應(yīng)急資金保障到位。
公共危機(jī)發(fā)生后，各級政府應(yīng)迅速劃撥資金用于處置突發(fā)事件。
資金重點(diǎn)保證危機(jī)發(fā)生后，各項(xiàng)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是針對受害群眾和困難群體的物資保障。
新公共管理與土地行政管理【2】
摘要：新公共管理是一種有別于傳統(tǒng)公共行政的管理模式，該模式強(qiáng)調(diào)的是市場競爭機(jī)制原理和商業(yè)企業(yè)管理技術(shù)之間的關(guān)系，以及由此給行政管理帶來的影響。
新公共管理的原則是追求建立一種新的公共管理體制，促使政府高效、低成本地運(yùn)行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從管理效果來看是一種超越，本文從新公共管理視角對土地管理的影響進(jìn)行了論述，并得出幾點(diǎn)結(jié)論，結(jié)論僅供參考。
關(guān)鍵詞：新公共管理;市場機(jī)制;服務(wù)質(zhì)量
一、新公共管理概念
�。ㄒ唬﹥r(jià)值取向
新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府重視的不是管理中嚴(yán)格的程序、過程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動(dòng)的產(chǎn)出與效績，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。
因此，新公共管理理論主張?jiān)谡芾碇匈Y源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績和效果相聯(lián)系;在酬金上。
強(qiáng)調(diào)按業(yè)績而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來付酬;在對財(cái)力和物力的控制上，強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來撥款的預(yù)算制度，最終體現(xiàn)對管理效益的關(guān)注。
�。ǘ⿲刂频闹匾暢潭�
在這方面，最顯著的變化是用績效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。
計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。
同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。
這就意味著要明確組織使命，并對其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
�。ㄈ⿲︻櫩偷闹匾�
對政府機(jī)關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運(yùn)。
新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對顧客的應(yīng)答性，由此，一個(gè)政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。
政府要以服務(wù)對象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場的需要來導(dǎo)向。
不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機(jī)會(huì)來評價(jià)政府工作效果，從而促進(jìn)政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。
（四）專業(yè)化管理
公共管理人員不應(yīng)是聽命于他人的行政官員，而應(yīng)成為管理者。
在政府之中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。
因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾�，管理是一�?xiàng)需要技能的職能，而非其他專家可“一學(xué)就會(huì)”的事情。
重要的并不是政府人員對某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化目標(biāo)。
如，美國高級行政職務(wù)（SES）制度的目的就是發(fā)展一批可隨時(shí)在不同職位和部門之間進(jìn)行流動(dòng)的高級管理人才。
二、我國土地管理現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┩恋貎r(jià)值取向和效益化原則
我國現(xiàn)行的土地制度的價(jià)值導(dǎo)向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個(gè)不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴(yán)重的浪費(fèi)。
究其原因，主要是由于中央與地方對土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。
我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實(shí)際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。
這勢必引起土地所有權(quán)和控制權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托代理問題。
在許多情況下，委托人和代理人的目標(biāo)并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。
作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長、財(cái)政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。
兩者目標(biāo)的差異性導(dǎo)致地方政府可能損害中央政府的利益。
委托代理鏈條越長，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越模糊，代理^的這種動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈，導(dǎo)致中央為激勵(lì)地方政府提高土地利用率、加強(qiáng)對土地的管理而安排的土地收益分配制度。
效果非常有限。
如果效益至上原則在我國現(xiàn)行的整個(gè)土地行政管理制度安排的框架下，能形成對土地資源效益價(jià)值的統(tǒng)一認(rèn)同，就是對我國土地行政管理的最大效益化。
這種對土地資源效益價(jià)值的認(rèn)同，應(yīng)該不僅僅停留在當(dāng)前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟(jì)效益的層面上，還應(yīng)該將中央政府對土地的社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的考慮體現(xiàn)出來。
這種效益價(jià)值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標(biāo)。
�。ǘ┦袌鲈卦诠芾碇械膽�(yīng)用情況
我國許多土地問題的產(chǎn)生，都是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。
政府享有對土地的一切權(quán)力，并且這種權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約。
而土地的配置本身會(huì)在發(fā)展中遵循市場規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會(huì)產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。
新公共管理強(qiáng)調(diào)把市場競爭引入政府管理中，這一點(diǎn)正與土地行政的需要相契合。
比如，在城市建設(shè)用地的征地過程中，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更沒有市場交易的平等主體權(quán)，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無法得到保護(hù)的根本原因。
在這種土地市場化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個(gè)“征”字，充分表現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特色，意味著“指令”，意味著“國家權(quán)力”。
所以“市場價(jià)不如市長價(jià)”，開發(fā)商可以低價(jià)買進(jìn)、高價(jià)賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐朽、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。
這種政府單方主導(dǎo)的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
土地缺乏市場因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個(gè)關(guān)鍵性拐點(diǎn)，一旦把這個(gè)問題解決好了，就會(huì)向良性循環(huán)發(fā)展。
城市土地管理制度的重新設(shè)計(jì)應(yīng)該明確。
政府的角色是市場的監(jiān)管者，而不是市場直接的參與主體。
這就要求政府退出對土地的直接經(jīng)營，而將此責(zé)任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
（三）土地行政評價(jià)
我國對地方政府官員的評價(jià)主要以地方完成的總產(chǎn)值和GDP等為指標(biāo)，這一指標(biāo)要依靠企業(yè)稅收才能實(shí)現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經(jīng)濟(jì)總量的高速增長，成為地方政府的選擇。
在新公共管理的啟發(fā)下，政府應(yīng)改善地方政府官員的考評制度，以“顧客”滿意為標(biāo)準(zhǔn)。
政府官員的考評指標(biāo)不能單純靠這些硬性指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)納入一些軟性的標(biāo)準(zhǔn)。
可以加入對土地的發(fā)展規(guī)劃是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求;對土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對土地管理過程中的違法行為依法給予嚴(yán)厲處罰，將土地管理績效納入其中;對土地的征購是否滿足民意等。
建立一套科學(xué)的政府官員考評指標(biāo)體系。
除此之外，還需要對財(cái)稅制度進(jìn)行改革，如減少生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，代之以消費(fèi)稅和財(cái)產(chǎn)稅等，這一方面能夠降低政府低地價(jià)吸引企業(yè)定位的激勵(lì)，維護(hù)土地價(jià)格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變。
對政府官員考評制度的改革，能夠減少以犧牲土地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)增長的誘因。
�。ㄋ模┨岣吖芾砣藛T的專業(yè)水平
堅(jiān)持對土地管理人員進(jìn)行理論知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，有利于提高管理人員素質(zhì)，影響其行為與組織目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。
完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產(chǎn)生與組織目標(biāo)不―致的行為。
引入政府管理人才競爭機(jī)制。
公開招聘，擇優(yōu)錄用人才，根據(jù)本人在土地管理目標(biāo)上的政績和業(yè)績來。
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