奧運(yùn)公共管理的發(fā)展趨勢(shì)論文

　　北京奧運(yùn)會(huì)不只是一場(chǎng)規(guī)模宏大的體育盛會(huì)，更是一次精神的洗禮和思想的升華。奧運(yùn)會(huì)對(duì)中國(guó)的影響將是深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的，公共管理領(lǐng)域也不例外。本文所講的三大趨勢(shì)，既有展望和預(yù)測(cè)未來(lái)客觀走勢(shì)的成分，但更多屬于個(gè)人的主觀愿望或希冀。

　　從單一效益觀向成本效益均衡觀的轉(zhuǎn)變

　　管理的實(shí)質(zhì)是合理配置有限資源以取得所期望的效果，對(duì)管理水平的評(píng)價(jià)既要看是否達(dá)到所期望的效果，同時(shí)要看取得這些效果付出的成本和代價(jià)。“效果最好、成本最小”是管理的至高境界。從許多方面看，北京奧運(yùn)會(huì)確實(shí)無(wú)與倫比，圓了中華民族的百年夢(mèng)想。但在盡情享受成功喜悅?的同時(shí)，善于學(xué)習(xí)的民族應(yīng)該反思和追問：我們是否可以做得更好？說(shuō)北京奧運(yùn)成功，主要指它達(dá)到了期望的效果，屬于管理至髙境界的一個(gè)側(cè)虬既然成功已獲公認(rèn)并載人史冊(cè),對(duì)**是否可以做得更好”的反思，就應(yīng)該集中于成本和代價(jià)層面。其核心問題是：我們是否能以更小的成本取得同樣的效果？

　　為奧運(yùn)算經(jīng)濟(jì)賬是一項(xiàng)極為復(fù)雜的事情：一方面，北京奧運(yùn)的總投入是雅典奧運(yùn)的3倍多，以致許多國(guó)際奧委會(huì)委員枏心，中國(guó)龐大的奧運(yùn)預(yù)算抬高了未來(lái)奧運(yùn)的門坎，使得發(fā)展中國(guó)家難以企及，另一方面，奧運(yùn)會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算不能與用于未來(lái)的投資混為一談，舉辦城市之間的簡(jiǎn)單比較沒有意義，支出合理性的科學(xué)核算難乎其難。但是有幾點(diǎn)還是比較明確的o首先，北京奧運(yùn)會(huì)的相關(guān)設(shè)施幾乎都比往屆要大：國(guó)家游泳中心面積是悉尼奧運(yùn)會(huì)游泳館的兩倍，比奧運(yùn)會(huì)組織者要求的還大；北京奧林匹克公園面積比雅典奧林匹克中心大5倍。對(duì)于50年內(nèi)可能不會(huì)再次遇到的活動(dòng)而言，相關(guān)設(shè)施規(guī)模超過(guò)’組織者的要求難以證明其合理性。其次，一些奧運(yùn)工程的長(zhǎng)期價(jià)值存在疑問：“鳥巢”沒有頂棚，在北京寒冷的冬季與炎熱多雨的夏季無(wú)法保證正常使用*奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館周圍留出可供40多萬(wàn)人游走的面積，奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后這些場(chǎng)地上再也不會(huì)同時(shí)匯聚這么多人，留F的巨大空間派什么用場(chǎng)還尚不明確。這意味著，長(zhǎng)遠(yuǎn)看一些設(shè)施有可能成為持續(xù)耗費(fèi)公共資源的黑洞。第三，奧運(yùn)會(huì)涉及巨額的隱性成本：除相關(guān)財(cái)政撥款外，政府或命令大型M企投人資金，或者名義上企業(yè)投入，實(shí)際上政府在土地轉(zhuǎn)讓等方面給予企業(yè)優(yōu)惠》為了給奧運(yùn)創(chuàng)造“祥和安定”的氣象，動(dòng)員幾乎所有的黨政部門尤其是基層力量，大規(guī)模進(jìn)行社會(huì)矛盾糾紛排査調(diào)處，盡全力讓當(dāng)事人“息訟罷訪”，且“具體到部門”、“具體到人”的責(zé)任機(jī)制帶來(lái)了超常壓力，各地為此付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)難以估量，而且許多政策不可持續(xù)。有國(guó)外評(píng)論家指出：中國(guó)人民以最大的熱情，鼎力托舉起當(dāng)今世界規(guī)模最大的體育盛會(huì)。換句話說(shuō)，舉全國(guó)之力是北京奧運(yùn)成功的關(guān)鍵要素。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府管理中存在單一效益現(xiàn)的傾向，為取得期望的效果不計(jì)成本和代價(jià)，而效果的設(shè)定又具有隨意性p近年來(lái)隨著財(cái)政收人的大幅增長(zhǎng)，這種傾向似乎愈演愈烈。北京奧運(yùn)會(huì)的成功凸現(xiàn)了44體制優(yōu)勢(shì)”，人們?cè)跒榕e國(guó)體制歡呼的時(shí)候忘記了必要的反思和省察。對(duì)政府管理而言，最大的危險(xiǎn)在于“特殊事件常態(tài)化”：片面詮釋和簡(jiǎn)單復(fù)制奧運(yùn)經(jīng)驗(yàn)，把為求效果不計(jì)成本和代價(jià)的管理方式，視為政府管理的未來(lái)“愿景”或理想模式。因此，后奧運(yùn)時(shí)代面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是：擯棄為求效果而不計(jì)成本和代價(jià)的管理方式，實(shí)現(xiàn)從單一效益觀向成本效益均衡觀的轉(zhuǎn)變。均衡效益觀的要義就是精于成本核算，實(shí)現(xiàn)成本效益的合理均衡。

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南曾這樣形容理性經(jīng)濟(jì)人的行為選擇花自己的錢給自己辦事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢給別人辦事，只講節(jié)約不講效果》花別人的錢給自己辦事，不講節(jié)約只講效果I花別人的錢給別人辦事，既不講節(jié)約也不講效果。政府的所作所為就是“花別人的錢給別人辦事”，這構(gòu)成了節(jié)約型政府的內(nèi)在困境。國(guó)外的研究表明：政府的效率得分隨稅收的增加而減少；稅收來(lái)源穩(wěn)定而富足時(shí)，政府將缺少有效管理的動(dòng)機(jī)。由此看來(lái)，實(shí)現(xiàn)單一效益觀向成本效益均衡觀的轉(zhuǎn)變并構(gòu)建一個(gè)節(jié)約型政府，不能僅靠號(hào)召和呼吁，不能完全依賴權(quán)力擁有者的良心和道德自覺，而要構(gòu)建相應(yīng)的制度規(guī)則，完善公眾壓力傳導(dǎo)機(jī)制和改革的動(dòng)力機(jī)制。目前最迫切的，是建立政府財(cái)務(wù)支出的信息公幵制度，使參與決策和公眾監(jiān)督成為構(gòu)建節(jié)約型政府的主要推動(dòng)力。

　　從粗放式管理向精致化管理的轉(zhuǎn)變

　　實(shí)現(xiàn)成本效益的合理均衡，管理水平的提升和改進(jìn)是主要途徑6就政府內(nèi)部改革時(shí)言，發(fā)達(dá)閏家當(dāng)代改革的側(cè)重點(diǎn)是管理運(yùn)作層面，目的是實(shí)現(xiàn)管理的精致化。哈佛大學(xué)芳汀教授等人曾對(duì)改革模式作了概括：最低限度的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最廣泛的管理改革，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化T作程序、強(qiáng)化對(duì)市民的服務(wù)，以及利用新技術(shù)增強(qiáng)政府能力。管琿精致化，體現(xiàn)在管理過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)，優(yōu)先項(xiàng)選擇，目標(biāo)確立，方案設(shè)計(jì)，實(shí)施與評(píng)價(jià)等v這里以美國(guó)1996年頒布的《公文減負(fù)法》為例，就實(shí)施機(jī)制的操作化予以說(shuō)明。當(dāng)時(shí)面臨的問題是，政府部門下達(dá)的填表要求給小企業(yè)造成很大的負(fù)擔(dān)，立法旨在減輕這一負(fù)擔(dān)�！豆�文減負(fù)法》提出了幾條明確要求；

　�。�1）所有政府部門給小企業(yè)發(fā)的報(bào)表，必須匯集到管埋和預(yù)算辦公室，形成“聯(lián)邦表格庫(kù)”;

　　（2）管理和預(yù)算辦公室測(cè)試并計(jì)算填表時(shí)間總量，

　�。�3）—年內(nèi)填表時(shí)間總量要減少50%;

　�。�4）管琿和預(yù)算辦公宰提交執(zhí)行情況報(bào)告。按照國(guó)人的標(biāo)準(zhǔn)，小企業(yè)公文減負(fù)大致屬于雞毛蒜皮的小事，政府專門立法在國(guó)人看來(lái)有點(diǎn)小題大做，而法律的目標(biāo)以及配套措施如此細(xì)致，無(wú)疑給我們以很大的啟迪.

　　我國(guó)行政管琿體制改革長(zhǎng)期側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革，對(duì)管理的操作和技術(shù)層面重視不足，雖然近年來(lái)取得矚目的迸步，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的管理水平和管理復(fù)雜社會(huì)的客觀需求相比，依然存在相當(dāng)大的差距，基本上處于粗放式管理的層次。從規(guī)劃.決策、監(jiān)督到問責(zé)，粗放式管理表現(xiàn)在諸多方面，但基本上可以用“人治”一詞來(lái)概括^撇開人治的政治內(nèi)涵不談，行政管理中的人治意味著對(duì)個(gè)人覺悟和能力的過(guò)度依賴，另一面肴那就是對(duì)制度規(guī)則和管瑰細(xì)節(jié)的忽視我們的管諢于是流于所謂“壓力型體制w和“表現(xiàn)型政治”：

　　一方面是自上而下層層設(shè)定目標(biāo)、層層施壓、層層監(jiān)控，

　　另一方面是自下而上響應(yīng)上級(jí)指令，層層加碼i層展拔高，表現(xiàn)出大轟大嗡的運(yùn)動(dòng)式特征。結(jié)果是，在一片抓落實(shí)的喊聲中，方針政策落空了。國(guó)人對(duì)操作細(xì)節(jié)之類的東西似乎不屑一顧，但許多問題恰恰敗在細(xì)節(jié)上。借用一個(gè)西方格言，“魔鬼存在于細(xì)節(jié)之中”!

　　實(shí)現(xiàn)從粗放式管理向精致化管理的轉(zhuǎn)變，首先需要牢固樹立一個(gè)觀念：理念需要技術(shù)支撐；忽視制度、技術(shù)和機(jī)制的構(gòu)建，再先進(jìn)的理念也只能是空屮樓閣。我們的教訓(xùn)在于，過(guò)分熱衷于新理念的闡釋、傳播和中繼站式的層層傳達(dá)，在因地制宜構(gòu)建有效制度和機(jī)制方面肴力不足。其次，實(shí)現(xiàn)從粗放式管理句精致化管理的轉(zhuǎn)變，行政管理改革應(yīng)該從關(guān)注機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)與運(yùn)作管理改革并重。最后，管理精致化側(cè)重十技術(shù)層面和細(xì)節(jié)，目的是實(shí)現(xiàn)細(xì)致化和科學(xué)化，這應(yīng)該體現(xiàn)在政府管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，需要采納先進(jìn)的管理機(jī)制、方法和技術(shù)。

　　在管理精致化方面，北京奧運(yùn)會(huì)雖然存在這樣那樣的不足，但畢竟任務(wù)特殊而叉規(guī)模空前，管理中應(yīng)用了一些不同于傳統(tǒng)做法的方式、機(jī)制和技術(shù)。因此，認(rèn)真總結(jié)奧運(yùn)會(huì)組織管理方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，會(huì)為后奧運(yùn)時(shí)代的公共管理的精致化提供啟示和借鑒。

　　從政府唱獨(dú)角戲到多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變

　　目前我國(guó)公共管理屮的一個(gè)時(shí)髦詞匯是“政府主導(dǎo)”，頻頻出現(xiàn)在各主管部門的政策方略中a本人對(duì)這一提法一直持懷疑態(tài)度，政府主導(dǎo)可以有多種表現(xiàn)方式f但“安排者”和#生產(chǎn)者”的角色K分，無(wú)疑是當(dāng)代政府管理的一個(gè)重大理論創(chuàng)新。對(duì)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)醫(yī)療等基礎(chǔ)公共服務(wù)而肓，政府應(yīng)該是一個(gè)“安排者”的角色，決定什么應(yīng)該通過(guò)集體去做，為誰(shuí)而做，做到什么程度或者水平，怎樣用公共財(cái)政保證服務(wù)的資源需求。至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過(guò)合同承包、補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)等形式由私營(yíng)部門或社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。傳統(tǒng)政府治理中的一個(gè)誤K是忽視兩種角色之間的區(qū)別，錯(cuò)誤地認(rèn)為如果政府放棄了公共服務(wù)生產(chǎn)者的功能，它自然就放棄f安排者的角色。丁是，壟斷性的直接生產(chǎn)成為政府提供公共物品和服務(wù)的卞導(dǎo)模式。壟斷性直接生產(chǎn)所伴隨的卨成本、低效率、質(zhì)最不盡人意和因砬性的缺乏，我們大家都領(lǐng)教過(guò)�；煜齼煞N角色分野而籠統(tǒng)強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，有退冋到計(jì)劃時(shí)代之嫌。在模糊政府主導(dǎo)方式的同時(shí)，政府主導(dǎo)的提倡者并沒有給出政府主導(dǎo)的合適的度，弄不好政府主導(dǎo)會(huì)成為政府唱獨(dú)角戲。

　　亞當(dāng)_斯密曾這樣論述政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色定位：政府扦不是直接為人民提供財(cái)富，而是創(chuàng)造環(huán)境和條件，讓人民能夠自我創(chuàng)造充足的財(cái)富對(duì)政府承擔(dān)的社會(huì)和公共服務(wù)職能來(lái)說(shuō)，這一觀點(diǎn)同樣適用。政府是為解決社會(huì)問題而存在的，社會(huì)問題源干社會(huì)成員的行為，其解決當(dāng)然需要社會(huì)的共同努力。當(dāng)代國(guó)際公共管理的一個(gè)新趨勢(shì)是，廣泛建立合作伙伴關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)民眾的積極性，實(shí)現(xiàn)多兀主體的協(xié)hi治理。比較起來(lái)，我國(guó)的治理具有更多的政府唱獨(dú)角戲的成分。這既源于政府的過(guò)度自信，也源于官員對(duì)公民意識(shí)和公民素質(zhì)不放心。

　　北京奧運(yùn)提供了同民展示其精神風(fēng)貌的機(jī)會(huì)，“迎奧運(yùn),講文明,樹新風(fēng)，我參與，我奉獻(xiàn)，我快樂”，13億中國(guó)人在自己的家園，唱響團(tuán)結(jié)、友誼、和平的奧運(yùn)之歌。美閏廣播公司曾經(jīng)評(píng)論道：從這次盛會(huì)中感受到中同人民發(fā)自內(nèi)心的熱誠(chéng)，他們對(duì)祖國(guó)的最誠(chéng)摯的驕傲。每一個(gè)中國(guó)人，從著名的奧林匹克運(yùn)動(dòng)員到每一位公民，都在認(rèn)認(rèn)真真地向全佾界展現(xiàn)他們自己。國(guó)民在展示精神風(fēng)貌的同時(shí)，也展示了民間蘊(yùn)藏的公共事務(wù)治理的巨大潛能，迸而展水f后奧運(yùn)時(shí)代公共管理的一個(gè)新前景：從政府唱獨(dú)角戲到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。

　　實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)公共事務(wù)的協(xié)同治理，關(guān)鍵是確立公民的主體地位。首先是保障公民的知情權(quán)d在一個(gè)不知情的社會(huì)早.，老百姓要么是懵懂而死，要么足懵慊而活》難以具有治理公共事務(wù)的素質(zhì)和能力，而不明真相時(shí)的參與必然是無(wú)序的甚至是破壞性的4其次是強(qiáng)化公民的政治參與。砹該特別珍惜國(guó)民在奧運(yùn)期間表現(xiàn)出來(lái)的熱情、意愿和能力，構(gòu)建全方位的公眾參與渠道。恩賜式參與、選擇性參與、有名無(wú)實(shí)的形式主義參與，把公民視為可以招來(lái)?yè)]忐、拾遺補(bǔ)闕的資源，其參與熱情和枳極性必然衰退。