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公共管理與公共政策關(guān)系
公共管理與公共政策關(guān)系【1】
摘要：公共管理與公共政策都有著豐富的內(nèi)涵。
二者的關(guān)系是：公共管理部門(mén)是公共政策的執(zhí)行者，公共政策的質(zhì)量影響公共管理的效果：公共管理管理體制反作用于公共政策。
關(guān)鍵詞：公共管理 公共政策
公共管理(Pubic Management)往往是與行政管理(Public Administration)、公共事務(wù)(Public Affairs)等概念相聯(lián)系的。
由于視角的不同，故人們對(duì)公共管理的看法并不一致，有的強(qiáng)調(diào)它的公共性和政治性即政治取向：有的認(rèn)為它是類似于私人部門(mén)的一種管理行為即注重其管理取向：另外一些人則突出公共管理中主權(quán)、機(jī)構(gòu)和規(guī)制的重要性即法律取向。
有關(guān)公共管理的內(nèi)涵目前國(guó)內(nèi)主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共管理，依然屬于行政管理范疇，即便不能包含在行政管理中，最起碼也是與公共行政并行的一種范疇;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)的情況下，行政管理已無(wú)法涵蓋公共管理的全部?jī)?nèi)容，公共管理主體不僅僅是政府，還包括其它機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介。
它們共同從事處理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等活動(dòng)，而通常意義上的行政管理是指政府對(duì)內(nèi)對(duì)外(主要是對(duì)內(nèi))相關(guān)活動(dòng)的管理。
因此公共管理范疇已超出了行政管理范疇。
綜合國(guó)內(nèi)外歷史與現(xiàn)實(shí)的狀況，我們認(rèn)為。
公共管理就是政府制定公共政策，并與其它公共組織一起提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，處理公共事務(wù)的開(kāi)放式的管理活動(dòng)，是行政管理在新的歷史條件下的發(fā)展與完善。
具有三方面的主要特征：(1)在管理主體上。
公共管理的主體不僅包括各級(jí)政府組織，同時(shí)還包括非政府組織，如：社會(huì)團(tuán)體中介機(jī)構(gòu)等：(2)在管理范圍上。
除提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。
處理公共事務(wù)外，突出公共政策的重要性這不僅取決于中國(guó)目前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)體制背景，同時(shí)也與政治體制特征相適應(yīng)：(3)在管理對(duì)象上，不僅包括政府及其它公共組織的公共管理實(shí)踐對(duì)象，同時(shí)還包括政府及其它公共組織的內(nèi)部組織行為管理。
公共政策作為政府治理社會(huì)的重要手段，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要保障。
所謂公共政策，是社會(huì)公共權(quán)威部門(mén)為了解決某種社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)矛盾和建立一定的社會(huì)生活的行為依據(jù)而對(duì)方針、準(zhǔn)則、規(guī)范等進(jìn)行選擇的一種社會(huì)行為。
政策是要經(jīng)由政治系統(tǒng)的，因此，政策是政治的產(chǎn)物。
而政治的本質(zhì)特征就是基于一定的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式對(duì)資源和價(jià)值的整合與分配。
為此。
發(fā)揮調(diào)控與分配的政策也必然帶有這個(gè)本質(zhì)特征。
公共政策的“公共性”與“政策性”決定了公共政策多重規(guī)定的社會(huì)本質(zhì)，這一本質(zhì)性的界定規(guī)定了政策的公共性，涉及到了政策的主體、機(jī)制、利益、價(jià)值、環(huán)境、導(dǎo)向等多個(gè)方面。
一、公共政策的質(zhì)量對(duì)公共管理的影響
美國(guó)政治學(xué)家戴維・伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性的分配。
人們對(duì)政策的認(rèn)同也就緣于政策與其利益的契合程少支，當(dāng)公共政策與其自身利益一致時(shí)，就會(huì)支持公共政策的執(zhí)行，反之。
則對(duì)公共政策產(chǎn)生抵觸。
但是。
由于資源的稀缺性。
公共政策對(duì)利益的分配和調(diào)整就不可避免的在增加一些人的利益時(shí)，必然會(huì)損害一些人的利益，這就需要制訂的公共政策要符合絕大多數(shù)人的整體利益，只有絕大多數(shù)人在心理情感上接受了該項(xiàng)公共政策，公共政策才能得到絕大多數(shù)人的支持和認(rèn)同。
同時(shí)，還要對(duì)利益受到損害的利益團(tuán)體給予相應(yīng)的補(bǔ)償和救助，給予心理和情感上的寬慰，才能確保政策自身的合理性。
體現(xiàn)“以人為本”的人文關(guān)懷，從而減少公共管理過(guò)程中的阻礙因素。
首先，公共政策的制定反映了國(guó)家意志，只有體現(xiàn)民意，反映民情的政策才能被社會(huì)公眾接受、認(rèn)同、支持。
才能樹(shù)立國(guó)家在人民心目中的地位。
因此政策的制定必須從實(shí)際出發(fā)，在制定過(guò)程中應(yīng)廣泛征求民眾的意見(jiàn)，通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)。
電子政務(wù)等讓民眾參與政策制定。
其次，建立政策執(zhí)行的專家咨詢制度，如決策的特爾斐法，集思廣益，減少重大決策失誤，提高政策執(zhí)行的科學(xué)性。
最后。
政策應(yīng)具有穩(wěn)定性。
這樣才能保障政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，政策的出臺(tái)應(yīng)考慮執(zhí)行的可操作性和正確性，反復(fù)修改和變更將降低政策在公眾心日中的地位，失去對(duì)政策的信任，不利于公共政策的有效執(zhí)行。
前些年，某市出臺(tái)了出租車(chē)整頓政策，政策的出臺(tái)沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證，在執(zhí)行過(guò)程中漏洞百出，傷害了大多數(shù)出租車(chē)司機(jī)的利益，出現(xiàn)了出租車(chē)司機(jī)集體上訪，政府反復(fù)修改政策，使得政策前后沖突，無(wú)法連續(xù)的執(zhí)行下去，整個(gè)城市出租車(chē)停運(yùn)，交通受到嚴(yán)重影響。
最后。
政府不得不放棄該項(xiàng)政策，造成了不好的社會(huì)影響。
在政策的執(zhí)行中應(yīng)該避免類似現(xiàn)象的再次發(fā)生。
二、公共管理體制對(duì)公共政策的反饋
1 完善干部管理制度。
對(duì)干部的評(píng)價(jià)考察要全面，把定性考察與定量考察相結(jié)合：對(duì)干部的任用、提拔不僅要考察其專業(yè)能力和工作業(yè)績(jī)，更要考察其思想道德品質(zhì)、群眾基礎(chǔ)、政治立場(chǎng)。
加強(qiáng)考核制度的民主性，實(shí)行干部任用公示制。
另一方面，將干部的任用提拔等權(quán)力交由全國(guó)人民代表大會(huì)執(zhí)行，從而避免各級(jí)干部只對(duì)頂頭上司自直接服從，置公共政策與人民利益于不顧的現(xiàn)象發(fā)生。
2 加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。
第一，建立信息公開(kāi)制，加強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度，改變政策執(zhí)行中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。
信息的不對(duì)稱將阻礙政策執(zhí)行中的信息通道，防止政策執(zhí)行中的“暗箱操作”，實(shí)行“陽(yáng)光政策”，如：通過(guò)舉行政策制定的聽(tīng)證會(huì)、電子政務(wù)等方式讓公眾參與各種公共政策的執(zhí)行并實(shí)施監(jiān)督;第二，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，改變監(jiān)督結(jié)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面。
將監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接垂直于上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，從同級(jí)黨委和政府中脫離出來(lái)。
監(jiān)督人員的工資、待遇、福利、保障、提拔、任用等不受同級(jí)黨委和政府管轄，將這些權(quán)利交于國(guó)家，以確保其地位的獨(dú)立性，從而保證其強(qiáng)有力的監(jiān)督力度;第三，鼓勵(lì)社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行公眾監(jiān)督，推行民主監(jiān)督制度，并將其落到實(shí)處，用法律作為其有力的后盾，確保民眾監(jiān)督體制的有效運(yùn)行和起到應(yīng)有的作用：第四。
建立政策執(zhí)行問(wèn)責(zé)制，對(duì)政策執(zhí)行失敗產(chǎn)生重大影響的官員要依法追究其責(zé)任。
3 提高執(zhí)政能力是基礎(chǔ)。
提高中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的具體表現(xiàn)是：科學(xué)判斷形勢(shì)能力的提高。
駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力的提高。
應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)能力的提高，依法行政能力的提高。
總攬全局能力的提高。
實(shí)質(zhì)是提高管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的能力，提高公共服務(wù)的能力，推進(jìn)公共服務(wù)觀念創(chuàng)新，依法行政。
加強(qiáng)法制建設(shè)，以人為本，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，在政策執(zhí)行中。
以責(zé)任、平等、依法、服務(wù)的理念為導(dǎo)向，確保政策執(zhí)行的有效性，為政策的有效科學(xué)、人性化執(zhí)行創(chuàng)建一個(gè)良好的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境。
4 提高政策執(zhí)行者素質(zhì)是保障。
首先，應(yīng)加大對(duì)政策執(zhí)行者的培訓(xùn)，既包括專業(yè)知識(shí)、理論水平的培訓(xùn)，還應(yīng)涉及思想政治素質(zhì)、組織協(xié)調(diào)能力、溝通能力等方面的培訓(xùn)，并將這種培訓(xùn)與其工資、福利、獎(jiǎng)懲、提拔等相掛鉤，
對(duì)培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行考核，確保培訓(xùn)的質(zhì)量和起到應(yīng)有的效果，確實(shí)提高政策執(zhí)行者的自身素質(zhì)。
其次，應(yīng)樹(shù)立政策執(zhí)行者的法制觀念、服務(wù)理念，在政策執(zhí)行過(guò)程中，堅(jiān)持依法行政，不斷加強(qiáng)執(zhí)行者依法行政的自覺(jué)性。
杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生：堅(jiān)持以人為本的觀念，切實(shí)做到問(wèn)政于民、決策于共、行政于和、監(jiān)政于公。
最后，加強(qiáng)政策執(zhí)行者意志品質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)其高度的責(zé)任感、事業(yè)心，踏實(shí)的工作作風(fēng)和堅(jiān)韌的毅力，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞墓舱邎?zhí)行者。
5 建立政策執(zhí)行反饋機(jī)制。
對(duì)已經(jīng)執(zhí)行了的政策實(shí)行反饋，以便及時(shí)改正和完善政策，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善政策。
6 公共管理體制的完善必須以人為本。
以人為本就是以所謂的管理對(duì)象――人為本，而不是以官為本或以本集團(tuán)、本部門(mén)的利益為本。
以人為本就是要以所服務(wù)的廣大的人民的生命、生存、生活、權(quán)利和利益為本，切實(shí)解決好他們的生活實(shí)際困難，切實(shí)解決好他們現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)際利益問(wèn)題，關(guān)系他們的疾苦，想他們所想，急他們之所急，關(guān)心他們的生產(chǎn)、生活，苦他們之所苦，樂(lè)他們之所樂(lè)，那么我們管理的社會(huì)則是一個(gè)民樂(lè)、民享、民愛(ài)、民有、民建的社會(huì)，那么我們的社會(huì)才能真正達(dá)到和諧，才能使完善的政策得以完整的貫徹和執(zhí)行。
也才能下情上達(dá)，中央的政策到下面才不會(huì)走樣。
同時(shí)，以人為本也才能充分調(diào)動(dòng)廣大人民建設(shè)家園、建設(shè)祖國(guó)的熱情和積極性，以人為本更能體現(xiàn)出社會(huì)主義社會(huì)的積極性。
三、公共管理與公共政策的關(guān)系
政策的執(zhí)行不僅對(duì)政策本身具有舉足輕重的作用，對(duì)于國(guó)家的正常運(yùn)行、管理、發(fā)展更是具有不可估量的作用。
而政策是否能得到有效的執(zhí)行是一個(gè)艱巨的任務(wù)，是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過(guò)程，關(guān)系到社會(huì)生活、國(guó)家管理的方方面面，需要多種因素的協(xié)調(diào)發(fā)展，在政策執(zhí)行過(guò)程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響到政策的有效執(zhí)行，在和諧與發(fā)展成為時(shí)代主題的今天。
對(duì)政策的有效執(zhí)行更應(yīng)該被放到一個(gè)足夠高的高度引起足夠的重視。
各個(gè)時(shí)期的政策價(jià)值目標(biāo)的生成基礎(chǔ)是科學(xué)管理理念，核心與終極追求均指向效率。
強(qiáng)調(diào)效率固然可以有效提升政府能力，但公共行政的本質(zhì)是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求公民權(quán)利、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。
因此，以效率為中心的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目的之手段，而忽視了對(duì)目的本身的關(guān)注。
以效率為中心，勢(shì)必會(huì)忽視行政的民主責(zé)任。
然而。
公共服務(wù)的最終目的是公平與正義，即這種服務(wù)應(yīng)惠及所有社會(huì)成員而不是把效率置于至高無(wú)上的地位。
在布坎南看來(lái)，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，并使各經(jīng)濟(jì)人員所做決定的社會(huì)效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高。
否則，政府的存在就無(wú)任何經(jīng)濟(jì)意義。
但政府決策往往不符合這一目標(biāo)，有些政府的作用恰恰相反，它們削弱而不是改善了社會(huì)福利，于是就提出了一個(gè)問(wèn)題：為什么有些公共行動(dòng)對(duì)社會(huì)的作用是“負(fù)效應(yīng)”而不是“正效應(yīng)”?產(chǎn)生這類問(wèn)題的原因是什么?哪些是有缺陷的部門(mén)?我們應(yīng)該怎樣在管理上彌補(bǔ)這些缺陷?為了對(duì)這些問(wèn)題做出回答，布坎南對(duì)政府失敗的主要表現(xiàn)形式：政府政策與政府工作機(jī)構(gòu)低效率及其根源進(jìn)行了較為深入的分析，并就如何補(bǔ)救這種“失敗”提出了具體的政策建議。
總之，公共管理與公共政策具有相互影響相互作用的機(jī)理。
表面上看，公共管理起著貫徹公共政策的作用，但是。
如果公共管理體制不完善，無(wú)論多么好的政策都會(huì)得不到完整和很好貫徹。
反之，如果公共政策制定的不合理、不科學(xué)，那么，無(wú)論在什么樣的公共管理體制下所做出的行為都不會(huì)為人民、為社會(huì)造福。
所以，要管理一個(gè)社會(huì)和部門(mén)，不僅要因地制宜地制定科學(xué)合理、符合人民利益的公共政策，而且，必須同時(shí)有一個(gè)完善的公共管理體制。
這樣二者才能相得益彰。
二者良性互動(dòng)時(shí)，才能形成一個(gè)不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不斷創(chuàng)造和諧、不斷滿足廣大人民的物質(zhì)需求和精神需求的社會(huì)。
公共政策穩(wěn)定與變動(dòng)的關(guān)系【2】
摘 要：公共政策作為現(xiàn)代政府輸出的主要產(chǎn)品，對(duì)社會(huì)的有序運(yùn)行有重大意義。
公共政策的穩(wěn)定可以維護(hù)目前的社會(huì)穩(wěn)定狀態(tài)，但是有可能造成社會(huì)缺乏活力，使之處于僵滯狀態(tài)。
政策變動(dòng)可以為社會(huì)注入活力，但可能誘發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。
理清公共政策穩(wěn)定與變動(dòng)的關(guān)系，對(duì)社會(huì)的繁榮發(fā)展有促進(jìn)作用。
文章在分析我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的基礎(chǔ)上，對(duì)政策穩(wěn)定與變動(dòng)的關(guān)系進(jìn)行辨析，以求在政策穩(wěn)定與政策變動(dòng)間建立一個(gè)平衡點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策;政策穩(wěn)定;政策變動(dòng)
公共政策是連接政府與社會(huì)的基本紐帶，是為處理特定社會(huì)事務(wù)，由不同行為者所采取的一種有目的的政府行為的過(guò)程。
尋求公共政策穩(wěn)定與變動(dòng)的平衡，有助于社會(huì)良性運(yùn)行。
改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策，為我們提供了一個(gè)探究政策穩(wěn)定與變動(dòng)關(guān)系的契機(jī)。
一、改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的內(nèi)容解讀
教育是民生之基，立國(guó)之本。
改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府熱切關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)教育，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策不斷進(jìn)行著調(diào)整和完善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(一)政策觀念突顯“平等化”
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的精神之一就是追求“教育的平等化”，即每個(gè)農(nóng)村的孩子都平等地享有接受教育的權(quán)利。
如1986年《義務(wù)教育法》的頒布及1993年“雙基”目標(biāo)的提出，分別從法律和政策兩個(gè)層面上賦予全國(guó)所有城鄉(xiāng)兒童相同的受教育權(quán)利與義務(wù)。
進(jìn)入新世紀(jì)，中央開(kāi)始在教育起點(diǎn)平等的基礎(chǔ)上著手有關(guān)教育過(guò)程及資源配置方面的制度嘗試，試圖尋求全國(guó)教育的均衡發(fā)展，此時(shí)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)始在追求“平等化的教育”。
教育主體的由鄉(xiāng)到縣是為了更好地保障基礎(chǔ)教育過(guò)程平等化的實(shí)現(xiàn);一費(fèi)制、兩免一補(bǔ)、免費(fèi)教育的配套實(shí)行同樣也是為了最大限度地消除農(nóng)村教育受家庭因素所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不均現(xiàn)象。”[1]
(二)政策客體呈現(xiàn)“多元化”
我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的一個(gè)新特點(diǎn)，就是政策客體“多元化”。
即政策規(guī)制對(duì)象，如辦學(xué)形式、校舍建設(shè)、教師管理、課程建設(shè)等內(nèi)容的多項(xiàng)發(fā)展。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在數(shù)量上呈上升趨勢(shì)，但缺乏全面性和針對(duì)性。
這與當(dāng)時(shí)的中央農(nóng)村政策制定總體水平不高及基礎(chǔ)教育發(fā)展水平較低的現(xiàn)實(shí)狀況有關(guān)。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策調(diào)整范圍開(kāi)始延伸，對(duì)教師管理、校舍建設(shè)、辦學(xué)形式等先后出臺(tái)了專項(xiàng)政策和法律。
以《國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃(2004―2007年)》中“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”啟動(dòng)及2006年農(nóng)村基礎(chǔ)教育課程改革、農(nóng)村教師特色崗位計(jì)劃提出為主要標(biāo)志，新時(shí)期的我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策更加關(guān)注細(xì)節(jié)，政策的針對(duì)性和實(shí)踐性大大提高。
(三)教育投入體現(xiàn)“福利化”
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教育大致經(jīng)歷了農(nóng)民自己辦學(xué)、“以鄉(xiāng)為主”投入辦學(xué)和“以縣為主”投入辦學(xué)三個(gè)階段。
1986年“縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)”的辦學(xué)模式的實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本“托付”給了鄉(xiāng)、村財(cái)政及“最廣大的農(nóng)民群眾”[1]。
自此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策開(kāi)始更多地由農(nóng)民投資轉(zhuǎn)向政府投資，“福利性”逐漸彰顯。
2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，農(nóng)村基礎(chǔ)教育首次被納入公共財(cái)政保障范圍。
自2006年開(kāi)始，國(guó)家在兩年內(nèi)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)。
并于2010年在全國(guó)所有農(nóng)村義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)教育。
以上政策及實(shí)踐有力地證明了義務(wù)教育福利化的實(shí)現(xiàn)。
我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在改革開(kāi)放以來(lái)的調(diào)整和變動(dòng)除了以上幾點(diǎn)外，還有管理體制逐漸統(tǒng)籌化、辦學(xué)形式多樣化、權(quán)責(zé)主體由“基層政府”向“高層政府”上移等特點(diǎn)。
可以看出，為了促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，國(guó)家進(jìn)行了多次的政策調(diào)整與變動(dòng)，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策既保持穩(wěn)定又不斷發(fā)展。
二、基于案例對(duì)公共政策穩(wěn)定與變動(dòng)關(guān)系的辨析
公共政策的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行是公共政策能夠有效調(diào)節(jié)社會(huì)行為的一個(gè)重要前提，但這并不意味著某一項(xiàng)公共政策自出臺(tái)就是固定不變的。
公共政策必須依據(jù)客觀形勢(shì)以及變化了的情況來(lái)制定。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策因其涉及我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，影響著國(guó)內(nèi)的教育質(zhì)量和教育平等，其調(diào)整與變動(dòng)是一件大事。
對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的每一次調(diào)整和解釋都必須嚴(yán)肅、慎重。
妥善處理農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的穩(wěn)定性與變動(dòng)性的關(guān)系，是調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策必須準(zhǔn)確把握的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
(一)政策的性質(zhì)與特點(diǎn)決定了維護(hù)政策穩(wěn)定的必然性
公共政策是“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則”[2]。
它最突出的特點(diǎn)體現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，公共政策具有公共性。
公共性是公共政策的根本屬性，是政策過(guò)程的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整等環(huán)節(jié)都以其為基準(zhǔn)性價(jià)值。
長(zhǎng)期的實(shí)踐表明公共政策本身的公共性是確保社會(huì)穩(wěn)定和諧的核心要素。
第二，公共政策具有利益性。
公共政策的形成過(guò)程實(shí)際是對(duì)各種社會(huì)利益進(jìn)行配套調(diào)整的過(guò)程，利益因素構(gòu)成了公共政策最本質(zhì)的方面。
公共政策的部分作用在于緩解或制約社會(huì)排斥，其穩(wěn)定可以維護(hù)目前的利益分配狀態(tài)，它是社會(huì)穩(wěn)定的根源性力量。
公共政策以上兩個(gè)最突出的特點(diǎn)，決定了它與社會(huì)穩(wěn)定的連體關(guān)系，所以維護(hù)政策的穩(wěn)定具有必然性。
作為公共政策的一種，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的自身特點(diǎn)決定了維護(hù)其穩(wěn)定的必然性。
首先，客體具有廣泛性。
我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策針對(duì)的是全部農(nóng)村基礎(chǔ)教育，涉及的人數(shù)多、事項(xiàng)多，因此一次較小的調(diào)整就可能會(huì)引發(fā)多方面的重大變動(dòng)。
其次，政策目的的公平性。
追求教育公平是人類社會(huì)古老的理念。
“一個(gè)公正的社會(huì)……應(yīng)使強(qiáng)者扶助弱者，從而使弱者變強(qiáng)。教育在這方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。”[3]農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定的一個(gè)重要原因就在于解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的不公平。
在較為穩(wěn)定的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系中，人們可以逐漸感受政策所體現(xiàn)的教育公平精神。
制度化的、持續(xù)的政策會(huì)促成人們對(duì)政府的信賴關(guān)系，對(duì)政府而言則能大大降低信息獲得和流通的成本。
若是此項(xiàng)政策頻繁變動(dòng)，可能導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏離，使人們對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育冷漠以及對(duì)政府不信任等弊端。
(二)實(shí)踐的變化和發(fā)展決定了政策變動(dòng)的必要性
保持公共政策的穩(wěn)定性并不意味著說(shuō)公共政策是亙古不變的，公共政策應(yīng)隨著時(shí)間的變化和發(fā)展來(lái)制定。
這也是我國(guó)古代公共政策思想中的一個(gè)重要內(nèi)容。
如春秋時(shí)期杰出的政治家管仲，最先提出“俗之所欲，因而與之;俗之所否，因而去之”的政策主張;戰(zhàn)國(guó)時(shí)期商鞅提出的“治世不一道”“世道變而行道異”;韓非提出的“世殊則事異，事異則備變”。
公共政策的調(diào)整與變動(dòng)可以對(duì)政策及時(shí)糾偏，保障公共政策的科學(xué)化，預(yù)防政策失誤;可以協(xié)調(diào)政策運(yùn)行中的各方關(guān)系，確保政策有序運(yùn)行;同時(shí)發(fā)展完善政策，保持政策穩(wěn)定性和連貫性。
促使我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策變動(dòng)的主要因素來(lái)自于農(nóng)村社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變化。
農(nóng)村社會(huì)生態(tài)環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r，它對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定有著最為直接、主要的影響。
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變化主要表現(xiàn)為三方面：第一，得益于我國(guó)政治制度的逐步完善，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在變遷中逐漸表現(xiàn)出科學(xué)化、民主化的特征。
第二，改革開(kāi)放后政治改革的整體趨勢(shì)，尤其是決策機(jī)制的改革日益民主化和科學(xué)化，為我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的制定方式和機(jī)制變革提供了可能。
第三，農(nóng)村基層民主化水平的不斷提高，農(nóng)民開(kāi)始注重自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)政策平衡―中斷理論，這兩個(gè)因素必然影響著農(nóng)村基礎(chǔ)教育的變動(dòng)，“政策圖景與政策場(chǎng)域的互動(dòng)作用……導(dǎo)致巨大的政策變化。”[4]農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高為我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的變動(dòng)提供了推動(dòng)力。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況的變化要求農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策隨之變化。
農(nóng)村文化尤其是農(nóng)民教育主流意識(shí)形態(tài)的變遷為我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策發(fā)展提供必要參考。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民教育主流意識(shí)形態(tài)變遷主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一，由“重男輕女”送子上學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)橐运妥优蠈W(xué)為根本責(zé)任和義務(wù);其二，由以識(shí)字讀書(shū)為目標(biāo)的讀書(shū)思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣咦陨硭刭|(zhì)為目標(biāo)的主動(dòng)受教意識(shí)。
由于文化觀念的變化，政策制定者在農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定中必須將其納入?yún)⒖挤秶拐哌m應(yīng)民意，順乎時(shí)代潮流。
此外，政策制定者由于主客觀種種原因，在設(shè)計(jì)政策時(shí)，難免有考慮不周、認(rèn)識(shí)不到之處，這就會(huì)造成農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的疏漏和瑕疵。
因此，政策調(diào)整或變動(dòng)可以補(bǔ)充完善政策在實(shí)踐中的不足和漏洞。
(三)政策變動(dòng)必須有科學(xué)化、民主化的原則、方式和程序?yàn)楸Ｕ?/p>
公共政策是關(guān)系到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展大局的重要因素，公共政策過(guò)程必須堅(jiān)持科學(xué)化、民主化原則，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。
這樣才不至于使公共政策在運(yùn)行過(guò)程中引起巨大的社會(huì)動(dòng)蕩，影響社會(huì)穩(wěn)定。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策與社會(huì)公眾，特別是農(nóng)民群眾的切身利益有著密切的關(guān)系。
因此，它的調(diào)整與變動(dòng)必須講求科學(xué)性、民主性原則，這樣的政策才能被大眾認(rèn)可和接受;否則，很可能悖于民意、行之無(wú)效。
從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策之所以能被大多數(shù)人認(rèn)同，是有其原因的：首先，每次對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的調(diào)整和變動(dòng)都是從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)的。
改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了從普及教育、義務(wù)教育、公共教育，再到免費(fèi)教育這一路徑的上升。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定的依據(jù)一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速增長(zhǎng)，二是農(nóng)民教育訴求的變化。
政策制定者依據(jù)政策環(huán)境的變化制定政策，充分體現(xiàn)了其科學(xué)性。
其次，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策調(diào)整和變動(dòng)顯示了民主性、合法性。
以2005年國(guó)家教育部《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，聽(tīng)證、信息公開(kāi)、決策問(wèn)責(zé)等制度開(kāi)始直接體現(xiàn)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定中，構(gòu)成其基本的法律平臺(tái)，最大限度地提高決策科學(xué)性與民主性。
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