以人文本的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)論文

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以人文本的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)論文

　　論文摘要： 確定評估標(biāo)準(zhǔn)是公共政策評估的核心工作，當(dāng)前，構(gòu)建以人為本的政策評估標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義，可以通過構(gòu)建一套包括價(jià)值性與事實(shí)性兩個(gè)層面標(biāo)準(zhǔn)的政策評估標(biāo)準(zhǔn)體系，完善一系列的政策評估制度，將以人為本的價(jià)值理念貫徹到政策評估全過程。

　　論文關(guān)鍵詞： 以人為本;公共政策;政策評估。

　　一、構(gòu)建以人為本政策評估標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)意義

　　1.以人為本的政策評估標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。在社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建過程中，人可以發(fā)揮最大的積極作用，人既是和諧社會(huì)的參與者和建設(shè)者，也是建設(shè)成果的占有者和享用者。這就要求公共政策的制定依據(jù)和政策目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，把以人為本作為和諧社會(huì)的基本價(jià)值，也應(yīng)成為評價(jià)公共政策的標(biāo)準(zhǔn)。確立以人為本的政策評估標(biāo)準(zhǔn)，就是在政策評估領(lǐng)域以公共利益協(xié)調(diào)為本質(zhì)特征，以目標(biāo)可持續(xù)性作為基本要求，以人的發(fā)展為最高目標(biāo)。

　　2.以人為本的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化的必要因素�？v觀改革開放的過程，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展原則對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快我國工業(yè)化進(jìn)程起過重要的歷史作用，但一定程度上也表現(xiàn)出“以物為本”的傾向，過分追求經(jīng)濟(jì)增長速度。例如“唯GDP論”忽視經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，忽視經(jīng)濟(jì)增長對資源、環(huán)境等方面的影響。所以，“以人為本”取代“以物為本”作為公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)，有助于促進(jìn)政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控和評估個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)化。

　　3.以人為本的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)是建立服務(wù)型政府的動(dòng)力之一。當(dāng)前我國政府處在管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中，服務(wù)型政府根本職責(zé)之一是滿足人民群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的需求，實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。政府是重要的公共政策主體，公共政策是政府回應(yīng)社會(huì)、為人民服務(wù)的基本途徑。所以公共政策的價(jià)值取向充分體現(xiàn)了政府意志的價(jià)值取向。確立以人為本的政策評估標(biāo)準(zhǔn)，有助于實(shí)現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)的科學(xué)化與民主化，從人民群眾的需求出發(fā)，解決民眾期待解決的問題。

　　二、以人為本的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵解析

　　1.以人為本的內(nèi)涵剖析。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，內(nèi)含是以人的價(jià)值為核心和社會(huì)的本位，把人的生存和發(fā)展作為最高的價(jià)值目標(biāo)，一切為了人，一切依靠人，一切服務(wù)于人，一切要有利于人的全面發(fā)展。黨提出的以人為本發(fā)展觀，就是把人作為發(fā)展的本質(zhì)、本體、核心，將人的發(fā)展觀視為發(fā)展的本質(zhì)、發(fā)展的目的、發(fā)展的動(dòng)力和發(fā)展的標(biāo)志這樣一種科學(xué)發(fā)展觀念。

　　從我國現(xiàn)實(shí)的層面而言，以人為本的內(nèi)涵體現(xiàn)在兩方面。一方面，以人為本是社會(huì)主義建設(shè)的題中之意。馬克思曾經(jīng)指出，未來新社會(huì)是“以每個(gè)人的全面自由的發(fā)展為基本原則的社會(huì)形式”�？梢姡匀藶楸�，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展在社會(huì)主義發(fā)展中的核心地位，同時(shí)也指出了社會(huì)主義國家的公共政策必須堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向。另一方面，以人為本是全面建設(shè)小康社會(huì)的價(jià)值要求。小康社會(huì)是全面發(fā)展的和諧的社會(huì)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展、人與社會(huì)的和諧發(fā)展以及人與人的和諧發(fā)展，不僅要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還要縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差別，健全社會(huì)保障體系。堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與全面建設(shè)小康社會(huì)的價(jià)值取向上是一致的。

　　2.公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)分類。公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)就是對公共政策效果進(jìn)行價(jià)值判斷的尺度。在現(xiàn)實(shí)的公共政策過程中，由于公共政策涉及面廣，利益相關(guān)者眾多，相關(guān)變量因素復(fù)雜，因此很難設(shè)定統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)外許多學(xué)者從各自的研究角度，提出對政策評估標(biāo)準(zhǔn)的看法和相應(yīng)的政策標(biāo)準(zhǔn)。美國學(xué)者威廉·鄧恩提出六種標(biāo)準(zhǔn)，即效益、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適應(yīng)性。臺(tái)灣學(xué)者林水波認(rèn)為一般性政策評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括下列十種：工作量(或稱投入量)、績效(涵蓋產(chǎn)出量、效能及影響程度)、效率、生產(chǎn)力、充分性、公平性、妥當(dāng)性、回應(yīng)程度、過程、社會(huì)指標(biāo)。國內(nèi)學(xué)者陳振明提出五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。當(dāng)前，我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的矛盾也更為凸顯，公平和效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)全面發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域等因素之間的矛盾亟待解決。“以人為本”的發(fā)展思想和執(zhí)政理念也越來越多的體現(xiàn)在黨和國家制定的路線、方針和政策中。所以，從理論上確立以人為本的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)是解決現(xiàn)實(shí)問題的需要。根據(jù)國家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，結(jié)合學(xué)者研究成果，一般政策評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括：效率、效益、生產(chǎn)力、公平性和回應(yīng)性。以這些標(biāo)準(zhǔn)作為評估公共政策的準(zhǔn)則，具有一定的科學(xué)性和民主性。

　　三、創(chuàng)建以人為本的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)體系

　　為了實(shí)現(xiàn)公共政策的人本取向，需要構(gòu)建一個(gè)公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)體系，并完善相關(guān)的評估制度與評估技術(shù)，將“以人為本”的思想落到實(shí)處。首先，在構(gòu)建的以人為本的政策評估標(biāo)準(zhǔn)的體系中，“以人為本”是核心、本質(zhì)，被稱作價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)，具有指導(dǎo)意義，換言之，在整個(gè)公共政策評估過程中，將始終貫徹“以人為本”價(jià)值理念。其次，“以人為本”的內(nèi)涵是豐富的，涵蓋多元指標(biāo)，以“績效、公平、生產(chǎn)力、回應(yīng)性”作為“以人為本”的具體表現(xiàn)。從另一個(gè)角度說，要滿足廣大民眾的需求，實(shí)現(xiàn)“以人為本”，就要滿足人民群眾在物質(zhì)、文化、生活等多方面的需求，即要將效率與公平放在同等重要位置。因此，績效、公平、生產(chǎn)力、回應(yīng)性”被列于“以人為本”的下一層次，被稱為事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。最后，完善公共政策評估機(jī)制，從制度上保證政策評估工作的有效性。

　　1.確立“以人為本”的公共政策評估價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)。公共政策作為公共政策系統(tǒng)中重要一環(huán)，以一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為評估依據(jù)，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵直接影響民眾利益。比如，在改革開放初期，公共政策的價(jià)值取向是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，在這一政策指導(dǎo)原則下，大力發(fā)展生產(chǎn)力，讓一部分人先富起來，最后實(shí)現(xiàn)共同富裕。至90年代，一些社會(huì)問題凸顯，主要原因是一些地方政府為了凸顯政績，過分追求效率，忽視公平，造成了一些不和諧因素。新世紀(jì)之初，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新理念提出，要求改革更加明確“以人為本”的目標(biāo)而不再是盲目追求GDP增長。

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　　確立“以人為本”為公共政策評估的價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新公共政策理念。首要工作是要把人的全面發(fā)展放在公共政策的核心地位，一切公共政策運(yùn)行都必須以人為主體，以人為動(dòng)力，以人為中心，以人為目的。此外，還要破除把人作為發(fā)展工具的陳腐觀念，徹底改變過去公共政策所強(qiáng)調(diào)的效率之上、過程為本和人的工具性，以實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利、利益和價(jià)值為中心。

　　2.構(gòu)建“以人為本”的公共政策評估事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。“以人為本”的核心理念是“以人為中心，以人為目的”，為將這一理念落到實(shí)處，需要建立一系列事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)，以確定“以人為本”理念的落實(shí)情況。事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)包括：績效標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。

　　以績效為衡量標(biāo)準(zhǔn)就是依據(jù)具體明確的目標(biāo)，分析政策對客觀事物與政策環(huán)境所造成的實(shí)際影響。既包括政策推動(dòng)的效果，又含有民眾心目中認(rèn)定的滿意程度�？冃�(biāo)準(zhǔn)的著眼點(diǎn)在于民眾對政策效果的反應(yīng)，在本質(zhì)上與“人本”理念是一致的。以效率為標(biāo)準(zhǔn)旨在衡量一項(xiàng)政策產(chǎn)生某種水平的結(jié)果所必須的工作量或投入量。效率標(biāo)準(zhǔn)關(guān)心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策產(chǎn)出。以公平為政策衡量標(biāo)準(zhǔn)要關(guān)注政策所投入的工作量以及產(chǎn)生的績效在社會(huì)不同群體之間公平分配的程度。“公平”是“以人為本”的核心內(nèi)涵。回應(yīng)性反映政策運(yùn)行結(jié)果是否符合政策對象的需要、偏好或價(jià)值觀念。同時(shí)要加強(qiáng)構(gòu)建效益、效率、公平、充足性、適當(dāng)性和回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系，作為以人為本的價(jià)值性指標(biāo)具體化、數(shù)量化的尺度。

　　3.完善“以人為本”的公共政策評估機(jī)制。將以人為本的評估標(biāo)準(zhǔn)有效運(yùn)用到實(shí)際評估工作中，還需要完善政策評估一系列相關(guān)制度及評估方法。首先，實(shí)現(xiàn)政策評估主體多元化。實(shí)現(xiàn)政策評估主體多元化是促進(jìn)政策科學(xué)性和民主性的有效措施。根據(jù)政策評估主體機(jī)構(gòu)地位的不同，可以將政策評估主體分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體。內(nèi)部評估主體包括政策制定者和執(zhí)行者，政策機(jī)構(gòu)中的專業(yè)評估人員。外部評估主體包括研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)性咨詢公司、大眾傳媒、社會(huì)團(tuán)體、公民等等。不同的評估主體可以利用自身的優(yōu)勢，對政策做出有效的評估。例如：政策制定者和執(zhí)行者對政策運(yùn)行全過程有全面的了解，有利于展開評估活動(dòng)，而且可以根據(jù)評估結(jié)果對政策迅速做出調(diào)整。外部評估主體中的許多人都是公共政策的對象，對政策的利弊得失有著最為真切地感受，可以對政策效果做出比較真實(shí)的評價(jià)。而且外部評估主體涉及的范圍廣泛，能夠反映出社會(huì)各個(gè)階層對于公共政策的看法，評估結(jié)果往往比較客觀，而且是政府與民眾進(jìn)行溝通的有效信息。其次，構(gòu)建多渠道公眾參與評估機(jī)制。目前我國公民參與公共政策評估的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，究其原因主要是政府提供的參與渠道不足。評估渠道多樣性是當(dāng)前政策評估領(lǐng)域的一項(xiàng)重要工作。一方面，通過健全相關(guān)法律、制度確保公眾參與政策評估渠道暢通無阻。充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由，建立社會(huì)聽政制度、社情民意反映制度等，使公民參與經(jīng)�；�、制度化。另一方面，大力發(fā)展非正式評估。相對于正式評估，非正式評估對評估形式和評估內(nèi)容不作嚴(yán)格規(guī)定，方式靈活、簡便易行，可以在日常生活中大量使用，使公眾有更多的機(jī)會(huì)參與政策評估。再次，構(gòu)建社會(huì)公示機(jī)制。公眾如果要參與政策評估，就要對政策有一定的了解，這就要求政策運(yùn)行過程的公開化和透明化，增大政策信息公開力度，使公眾對一項(xiàng)政策的出臺(tái)背景、政策的運(yùn)行過程、政策的效果等方面有較深入的了解。公示制度是人民群眾享有的對國家政治和社會(huì)生活的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式。就政策評估而言，為了更有效發(fā)揮社會(huì)公示制度的作用，明確公示的范圍與原則，采取合適的公示形式，如會(huì)議、公告欄、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等。在當(dāng)前信息高速發(fā)展時(shí)代，政策應(yīng)有效利用網(wǎng)絡(luò)這一媒介，將政策信息及時(shí)地張貼在網(wǎng)站上，保持信息的時(shí)效性和最新性。另外，盡快完善聽證制度，有很多公共政策進(jìn)行公示后需要進(jìn)行聽證，特別要建立聽證意見的反映與反饋機(jī)制，使聽證會(huì)的建議能夠得到實(shí)施。最后，構(gòu)建民意調(diào)查機(jī)制。要在政策評估領(lǐng)域改變觀念，變被動(dòng)為主動(dòng)，主動(dòng)與廣大公眾進(jìn)行有效溝通，建立完善的民意調(diào)查機(jī)制，采用民意測驗(yàn)等方法了解公眾對某一項(xiàng)政策的建議和意見，并將這些建議和意見運(yùn)用到政策修訂工作中，將人民的意愿真切地體現(xiàn)到日后公共政策的制定和評估中，真正做到以人為本。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　5.郭漸強(qiáng)等：“科學(xué)發(fā)展觀——我國公共政策評估的首要標(biāo)準(zhǔn)”，載《行政與法》2006年第5期。

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