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有關(guān)和諧社會(huì)下公共管理模式的變革透視論文
【論文摘要】在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域以及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的相互關(guān)系上出現(xiàn)了諸多矛盾和不平衡等不和諧的社會(huì)現(xiàn)象。究其原因，主要是由于政府公共管理理念落后．不能很好的適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的嚴(yán)重不足和失衡。這些不僅不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，當(dāng)前積極轉(zhuǎn)變公共管理模式，構(gòu)建以公共服務(wù)為取向的管理模式是其重要出路。
【論文關(guān)鍵詞】和諧社會(huì)；管理模式；公共服務(wù)取向模式
1.管理模式與公共服務(wù)取向模式
既然我們要談公共管理模式的變革，那么首先應(yīng)該明白什么是管理模式。所謂的管理模式，主要是從企業(yè)管理這個(gè)角度界定的，通俗地說(shuō)也就是一個(gè)企業(yè)在管理制度上和其他的企業(yè)所不同的地方。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，它包括了正式制度和非正式制度兩個(gè)方面，也就是企業(yè)在管理規(guī)章制度和企業(yè)文化上最基本的不同特征。而作為管理模式之一的公共管理模式，也應(yīng)該包括這兩個(gè)方面的特征，即公共管理規(guī)章制度和公共管理文化。公共管理規(guī)章制度作為規(guī)范管理者行為的一種手段是外在性的，是要求硬性執(zhí)行的具有被動(dòng)性，而公共管理文化則是內(nèi)在性的，是公共管理者在組織中接受熏陶，自身從內(nèi)心接受整個(gè)組織文化影響的結(jié)果，具有主動(dòng)性，這兩個(gè)方面相輔相成，缺一不可。因此，我們?cè)谔岢⒐卜⻊?wù)取向模式時(shí)，不僅要從制度上建立，更應(yīng)該從組織文化上建立，這樣才能將組織的規(guī)章制度內(nèi)化成管理者的思想，真正被其接受且更好地加以實(shí)踐。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是:主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ);在管理過(guò)程中反映使用者(而不是一般的顧客)的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念;要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參和公共責(zé)任制等。
2.和諧社會(huì)的構(gòu)建:向公共服務(wù)取向模式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力
近些年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，取得了令世人矚目的成就。但另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了一些新的社會(huì)失衡和社會(huì)矛盾，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要不能得到很好的滿足，政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)嚴(yán)重不足和失衡。這些不和諧現(xiàn)象都使得我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的這些不和諧因素主要是由政府公共服務(wù)不到位、越位或缺位引起的。因此，在和諧社會(huì)構(gòu)建中進(jìn)行轉(zhuǎn)變公共管理模式，建立公共服務(wù)取向模式也就成為必然要求。
2.1政府職能定位與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不和諧。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以企業(yè)和社會(huì)為競(jìng)爭(zhēng)主體的法制化經(jīng)濟(jì)組織形式，政府的職能在于制定法律法規(guī)來(lái)規(guī)范市場(chǎng)的運(yùn)作、搞好服務(wù)、維護(hù)良好的市場(chǎng)運(yùn)作環(huán)境。目前，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)基本建立，但政府仍對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)作直接干預(yù)太多，而對(duì)于一些本應(yīng)由政府提供的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施和法律法規(guī)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)還嚴(yán)重不足，造成政府不該做的反而做了，但也沒(méi)做好;該做的卻沒(méi)做或者沒(méi)做到位。政府職能的越位、缺位、錯(cuò)位使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能健康有序運(yùn)作，二者嚴(yán)重不和諧。
2.2國(guó)家公共支出政策結(jié)構(gòu)不和諧。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)政府一直處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角色，承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，甚至在很長(zhǎng)一段時(shí)間里成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。因此，一直以來(lái)我國(guó)政府將大量的資金用于直接投資、改善投資環(huán)境和行政支出上，而用于社會(huì)福利和社會(huì)保障的資金比重很小。如1990-2001年間，我國(guó)的行政管理費(fèi)用平均增長(zhǎng)速度為29.2%,12年間增長(zhǎng)了7.3倍。用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用為6472.56億元，占當(dāng)年GDP的6.7%，占支出總額的34.24%;而社會(huì)文教費(fèi)用為5213.23億元，占當(dāng)年GDP的5.4%，占支出綜額的27.58%。同時(shí)城鄉(xiāng)二元教育制度、二元就業(yè)制度、二元公共服務(wù)制度和二元公共財(cái)政制度，使得公共支出政策結(jié)構(gòu)不僅在投資建設(shè)和社會(huì)服務(wù)上存在著失衡，而且在社會(huì)服務(wù)本身結(jié)構(gòu)上也存在著嚴(yán)重失衡。
3.公共服務(wù)取向模式的構(gòu)建
一種管理模式的建立不應(yīng)該是對(duì)原有模式的簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是進(jìn)行一次徹底的改造，不僅是外在制度改造，更應(yīng)該是內(nèi)在思想文化的改造。世界著名管理大師杜拉克提出:“當(dāng)前社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場(chǎng)觀念上的革命”。因此我國(guó)在建立公共服務(wù)取向模式時(shí)更應(yīng)樹(shù)立公共服務(wù)思想，建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)持的理念取向，營(yíng)造公共服務(wù)文化氛圍。
3.1強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理評(píng)估、全面政府責(zé)任機(jī)制。績(jī)效評(píng)估指由其他主體用可衡量的績(jī)效指標(biāo)對(duì)政府行為結(jié)果是否與其目標(biāo)任務(wù)相配套進(jìn)行評(píng)估。實(shí)踐證明，績(jī)效評(píng)估能促進(jìn)政府服務(wù)能力的提高。全面政府責(zé)任機(jī)制是指政府的責(zé)任并不是單一的。政府不能只關(guān)注市場(chǎng)，而忽略法律、社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益等，應(yīng)當(dāng)建立一套各因素相互關(guān)聯(lián)的政府行為問(wèn)責(zé)機(jī)制。
3.2堅(jiān)持以人為本的公共服務(wù)理念。堅(jiān)持以人為本，就要堅(jiān)持以公眾服務(wù)為導(dǎo)向。新一屆政府也不斷強(qiáng)調(diào)“民本”的重要性，將“三農(nóng)問(wèn)題”提到政府要解決的重要問(wèn)題上來(lái)。公眾服務(wù)導(dǎo)向的內(nèi)涵就是政府提供什么、如何提供要事先聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，將公眾意愿作為第一價(jià)值取向;政府提供公共服務(wù)的效果如何應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)為主。我國(guó)自古以來(lái)就有“以民為本”的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方行政改革的啟示之一就是如何以公眾為對(duì)象，引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以企業(yè)的精神重塑政府，提高政府的能力與效率，使公眾獲取更多高質(zhì)量的服務(wù)。例如，美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)栐?993年國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)的報(bào)告中宣稱:政府要服務(wù)的是我們的顧客。加拿大要求所有的政府機(jī)構(gòu)書面報(bào)告各機(jī)關(guān)的目標(biāo)，這些目標(biāo)必須是支援咨詢式的管理方法，并結(jié)合服務(wù)導(dǎo)向的組織目標(biāo)。在英國(guó)，撒切爾政府時(shí)期曾輪廓性地提出公眾是顧客，政府為顧客服務(wù)的原則，90年代的梅杰政府則進(jìn)一步提出“顧客中心論”的觀點(diǎn)，要求拋棄墨守成規(guī)的觀念，不斷改進(jìn)服務(wù)方法，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，并號(hào)稱要與顧客一起來(lái)改變官僚系統(tǒng)的文化。在葡萄牙，“公民第一”已經(jīng)成為促進(jìn)和指導(dǎo)公共行政改革的口號(hào)。打破傳統(tǒng)管理理論的思維模式，不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會(huì)與民眾的立場(chǎng)，要求公共行政的主體，特別是政府如何為公眾服務(wù)，這是公共行政發(fā)展中具有里程碑性的特征。
3.3實(shí)行政社協(xié)作實(shí)現(xiàn)社會(huì)化。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府是一個(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不管、行政程度無(wú)限擴(kuò)展的“全能政府”。轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)首要任務(wù)是重新定位自身的角色和作用一一還權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于企業(yè)，還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民。就西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，限制政府是人們普遍遵循的信條，政府很少或根本就不介人私人領(lǐng)域，也就不存在“還權(quán)”問(wèn)題。正如美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆所言:“公共行政的中心問(wèn)題被看作是提供公共利益和服務(wù)時(shí)，除了擴(kuò)充和完善官僚機(jī)構(gòu)外，其他的組織形式也許可以提供所有這些功能”。政府就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其他社會(huì)主體例如事業(yè)單位、中介組織、社團(tuán)組織、社區(qū)組織等的積極作用，將不必要的服務(wù)供給職能交由這些社會(huì)組織去辦理，即所謂的社會(huì)化。這些組織有比政府更了解社會(huì)、更了解民眾利益需求、更易于與民眾協(xié)商的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，政府也可以作為參與者與這些組織一道提供公共服務(wù)，這樣可以起到引導(dǎo)和監(jiān)督的作用。相對(duì)而言，還權(quán)式的職能轉(zhuǎn)變是初級(jí)階段的，而公共服務(wù)社會(huì)化是更高層次的職能轉(zhuǎn)變。中國(guó)的實(shí)際情況決定了我們的政府必須循序漸進(jìn)，以政企分開(kāi)為突破口，理清公私界線，實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變;同時(shí)還應(yīng)逐步培育和發(fā)展“第三部門”，以此為橋梁，聯(lián)系起政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民，并在公共部門引人服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)業(yè)務(wù)合同出租、以私補(bǔ)公等一些創(chuàng)新措施，從而推進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化。
3.4培養(yǎng)新型公共服務(wù)組織文化。從文化層面來(lái)看，一方面，政府需要培養(yǎng)以人為本的公眾服務(wù)導(dǎo)向的公共組織文化;另一方面，公眾要有強(qiáng)烈的民主參與意識(shí)。這兩方面在我國(guó)的現(xiàn)階段都是比較欠缺的。從政府組織角度，雖然我們的政府堅(jiān)持“三個(gè)代表”，堅(jiān)持民本思想，但一些地方政府的公務(wù)員還沒(méi)有將其貫徹到自己的工作理念中，仍以“官員角色”自居，官氣十足，脫離人民群眾，使得公眾對(duì)政府形象大打折扣;從民眾角度，民眾的公民主權(quán)意識(shí)、參政議政意識(shí)較之以前有很大進(jìn)步，但不同階層存在很大的差距，這必然造成一部分公眾利益得到很好的表達(dá)而另一部分人的利益卻不能進(jìn)人政府考慮的范圍，進(jìn)而造成公共服務(wù)供給失衡。所以建設(shè)公共服務(wù)型政府，不僅要加強(qiáng)政府及其公務(wù)員的民本意識(shí)的培養(yǎng)，還要加強(qiáng)各階層公眾參政議政民主意識(shí)的培養(yǎng)，即促進(jìn)一個(gè)良好的公民社會(huì)的形成。
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