探究公共財政管理工具是否有效論文

　　公共財政管理工具有三個：信息、流程和規(guī)則。在現(xiàn)實中，公共財政管理目標的實現(xiàn)依賴于那些管理公共財政的人——管理財政事務的官員、分配的管理決策者、提供服務的管理人員和工作人員。這意味著，要轉變政府中每個領導者和工作者的行為——將揮霍者變?yōu)楣?jié)儉者，將計劃制定者變?yōu)橛媱澰u估者，將服務提供者變?yōu)榭冃�專家——需要付出巨大的努力。這的確是一項艱巨的任務。政治經濟學文獻認為，要完成這一任務，必須改變激勵機制——人們做什么以及如何做的動機和動力。

　　事實上，改變激勵機制是非常困難的，因為影響行動和績效的因素很多，公共財政管理作為一個開放系統(tǒng)，在其中并不起主導作為。更為重要的是，從激勵機制到行為變化之間不存在確定的路徑。否則，很多國家在財政政策方面將會更加“節(jié)制”，政府將會更為科學地進行項目撥款，高效服務將成為常態(tài)。為此，可以將公共財政管理改革概括為：要改變行為和結果，政府必須改變參與者獲得信息、處理信息的方法以及對參與者行為的約束。

　　一、信息從某種意義上講，公共財政管理就是信息管理。

　　在這一流程的各個階段，信息被開發(fā)、分類、匯編成文件，并轉化為政策、行動和財政成果。那些從事公共財政管理工作的人既是信息的生產者也是信息的消費者。有一個基本假設，即改變信息的組合方式可以改變公共財政管理者的行為。每個早期確定的目標都需要有自己的信息庫，每一公共財政管理創(chuàng)新也是如此。隨著政府影響力的擴大，對公共財政管理的信息需求已經上升到這種程度：信息組合量如此巨大，以致削弱了公共財政管理改變行為的能力。

　　強加給公共財政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常來說，管理者可以從基本信息中分辨出有用信息�；�本信息通常是精心準備的，比理想信息更及時、更易于應用。這就解釋了為什么本財政年度信息質量要比對未來預測更高，以及為什么輸入的數(shù)據(jù)往往比計算出的數(shù)據(jù)更加可靠。公共財政管理改革所面臨的一個挑戰(zhàn)，是將信息從“有用”轉化為“必要”。政府規(guī)則可以使理想的信息變?yōu)楸匾�信息�?這一做法似乎很有吸引力，因為現(xiàn)成的信息容易被忽視，而由規(guī)則規(guī)定的信息卻很難被忽視。

　　二、流程在公共財政管理中，流程是將信息轉換為決策、行為或文件的過程。

　　(一)每一個重大的公共財政管理創(chuàng)新，都會改變一個甚至多個步驟，這些改變通常與信息的改變相關。

　　為此，我們有必要區(qū)分兩種不同類型的流程：一類流程是許可性的，即可供政府選擇使用的;另一類流程是強制性的，即政府必須運用規(guī)定的方法。公共財政管理的顯著特點是大部分流程年年重復，變化很小。例如，審計者的常規(guī)流程包括審查賬目及編制財政狀況報告，預算制定者的常規(guī)工作是分配資源和監(jiān)督支出。常規(guī)流程的這種重復性能夠減少沖突、簡化任務、穩(wěn)定角色和關系、協(xié)調大量瑣事。

　　參與者不必每年為流程爭執(zhí)或者臨時建立新的流程。一般來說，這部分常規(guī)性工作在做出單一決策前就已經完成了，除非決策周期中的一些流程做出了新的調整。這些常規(guī)流程讓公共財政管理平穩(wěn)，并有助于及時開展。只有當一項公共財政管理創(chuàng)新被植入到公共財政管理步驟時，才可以說完成了這項創(chuàng)新。檢驗新步驟融入常規(guī)流程的程度，是評估創(chuàng)新是否真正融入公共財政管理的有效手段。政府每年都需要決定是否進行項目評估，但項目評估不可能成為資源配置工作的全部。一段時間內，澳大利亞是少數(shù)有效利用項目評估的國家之一，因為澳大利亞有一個評估策略，能夠定期將有價值的發(fā)現(xiàn)納入預算決策過程中。

　　相對于常規(guī)流程本身，其連接新舊流程之間的方式可能更重要。例如，一個中期預算框架作為獨立的流程不會有太大的作用，只有當它被整合到年度預算中時，它才能對當前的決策產生約束作用。常規(guī)流程還有另外一面，它能緩和沖突，但卻無法吸引政治家和管理者給予支持和關注。在年檢中需要關注常規(guī)流程可能引發(fā)的風險。改革者頻繁地對其創(chuàng)新進行修補，以保持流程的活力，從而避免因流程太過常規(guī)化而喪失影響力。公共財政管理面臨的一項挑戰(zhàn)是在保持政治領導人和管理負責人參與熱情的前提下，將創(chuàng)新嵌入到常規(guī)流程之中。用臨時措施豐富常規(guī)流程，可能是一種既能保持流程正常運轉，又能吸引高層關注的明智之舉。

　　(二)決策框架處理財政數(shù)據(jù)的第一步是將信息進行分類，以用于決策或其他行動。

　　一般來說，改變信息分類將不可避免地影響制定決策的方式。一般預算注重資金的投入——如工資、差旅、食宿以及其他項目支出金額。把預算方式從一般改變?yōu)轫椖款A算后，則關注重點是各項政策目標——政府應該支出多少以達成減少貧困、改善環(huán)境質量以及其他公共目標。然而，流程與決策之間的聯(lián)系并不像改革者所認為的那樣顯而易見，因為所有較為復雜的公共財政管理系統(tǒng)都有多重分類。各國政府通常依據(jù)明細項目(即使他們有項目預算或績效預算)、行政單位、經濟類別和職能部門來安排支出。其他分類可能依據(jù)區(qū)域、性別、年齡、接受者的收入，這些分類可能是強制的，也可能是自定的。

　　然而，盡管政府可能維持多重分類標準，但只能以一種分類方式作為制定權威性決策的基礎。常見的公共財政管理改革錯誤，是將陳述誤當做決策，例如，將項目中的預算陳述或存在的績效模板，作為政府擁有此項預算的依據(jù)。大多數(shù)國家是按行政單位對會計核算、預算和其他財政管理流程進行分類的。預算支出機構(而非項目)提供服務，并為主要的問責對象。而真正的項目預算應該無視機構的界限，把服務于相同目標的所有活動與支出劃歸于同一個類別。然而在實踐中，大多數(shù)政府雖然宣稱他們有項目預算，實際上他們僅僅將項目與可確定的機構單位相聯(lián)系。例如，他們可能將水質項目歸于水務局，但是沒有把其他開展水質工作的行政主體納入項目中。

　　根據(jù)上述的分類特征，可以得出如下啟示：第一，具有完整行政分類的政府，可能會去考慮以下這些問題，即引入新的項目分類是否真的出于改變決策流程和責任關系的考慮?如果不是，這項改革可能耗費多年，或者僅僅是改變表象，尤其是當政府內部對于目標或最佳項目結構存在分歧時。第二，公共財政管理變革應著力于提高政府及機構的管理能力，因為這些主體決定如何使用公共資金。第三，在主要分類中附注重要問題或表明公共資金管理方式的計劃表或聲明，以此作為補充能夠更好地促進財政管理。

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