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淺論社會(huì)組織在海洋公共管理的作用論文
１海洋公共管理中社會(huì)組織與政府的關(guān)系
海洋公共管理中的社會(huì)組織是指致力于實(shí)現(xiàn)海洋公共管理目標(biāo)、提高海洋公共管理效率的非政府的、非營(yíng)利性的、公益性的、介于政府和市場(chǎng)之間的具有一定獨(dú)立性的第三方組織。本研究所提到的社會(huì)組織均是指海洋公共管理中的社會(huì)組織。關(guān)于海洋公共管理中的社會(huì)組織與政府的關(guān)系，目前主要有“伙伴關(guān)系”和“合作關(guān)系”等觀點(diǎn)。社會(huì)組織與政府是合作雙贏的伙伴關(guān)系，社會(huì)組織與政府之間具有共同的理念和價(jià)值觀，二者在為社會(huì)提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)這一目標(biāo)取向上是一致的［１］。社會(huì)組織能夠與政府優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮各自不同的獨(dú)特作用，社會(huì)組織協(xié)助政府將服務(wù)滲透管理，將管理寓于服務(wù)中。在海洋公共管理中，政府的行動(dòng)價(jià)值取向是最大限度地促進(jìn)海洋公共利益的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)組織和政府在服務(wù)對(duì)象和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的行動(dòng)理念上具有共同的追求。伴隨著社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜，在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的領(lǐng)域需要帶有自愿性質(zhì)的社會(huì)組織去發(fā)揮作用。而且社會(huì)組織在體制上獨(dú)立于政府，不受政府直接管轄，因而在決策機(jī)制上不依賴于政府，在組織上獨(dú)立于政府，且是面向受益者的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。所以二者具有合作、伙伴的政治基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可能。這一觀點(diǎn)提供了社會(huì)組織在海洋公共管理中生存和發(fā)展的可能性及其獲取社會(huì)資源的合法性。
２社會(huì)組織作為海洋公共管理主體的正當(dāng)性
海洋公共管理的公共性要求政府要作為海洋公共管理的核心主體，海洋公共管理理應(yīng)成為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。而公共管理理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的作用總是有限的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府應(yīng)該是職能有限的有限政府，而不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的包攬一切的全能政府，政府能做和應(yīng)做的是那些市場(chǎng)和社會(huì)不能做或不愿做的事情，以彌補(bǔ)市場(chǎng)和社會(huì)調(diào)節(jié)的不足，解決市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的失靈問(wèn)題，其主要職能是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府海洋公共管理的有限性表現(xiàn)為作用范圍的有限性、作用方式的有限性和資源的有限性［２］。由于作為海洋公共管理最終指向物的海洋生態(tài)系統(tǒng)的特殊性和海洋環(huán)境、海洋資源的特殊性，以及作為海洋公共管理客體的海洋實(shí)踐活動(dòng)的特殊性，市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象更加普遍和突出，相對(duì)于陸域及其實(shí)踐活動(dòng)，更加需要政府的管理、干預(yù)。同時(shí)也要清楚地認(rèn)識(shí)到，政府在海洋公共管理方面的作用也是有限的，海洋公共管理中的政府也應(yīng)該是有限政府。因此，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府海洋公共管理的過(guò)程中，同樣應(yīng)該遵循有限政府的思路，將部分政府職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織。社會(huì)組織在體制上獨(dú)立于政府，不受政府直接管轄，因而在決策機(jī)制上不依賴于政府，在組織上獨(dú)立于政府，且是面向受益者的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。社會(huì)組織的志愿公益性體現(xiàn)其主要資源來(lái)源于社會(huì)，是通過(guò)志愿服務(wù)和社會(huì)捐贈(zèng)形成的，志愿服務(wù)是非營(yíng)利社會(huì)組織所特有的社會(huì)資源。社會(huì)組織所運(yùn)作的資產(chǎn)則主要通過(guò)志愿性的社會(huì)捐贈(zèng)和志愿服務(wù)形成，這種公益產(chǎn)權(quán)是基于捐贈(zèng)和志愿服務(wù)形成的、面向提供各種公益性或互益性服務(wù)的特殊的產(chǎn)權(quán)形式，來(lái)源于社會(huì)并用之于社會(huì)，其運(yùn)作管理要接受社會(huì)的監(jiān)督。由于政府的有限性，以及海洋方面的特殊性，社會(huì)組織相對(duì)于政府更具有專業(yè)性。正是由于社會(huì)組織的非政府性和公益性和專業(yè)性，保證了其在海洋公共管理中更加公正、有效地發(fā)揮其作用。
３社會(huì)組織在海洋公共管理中的作用
隨著海洋世紀(jì)的發(fā)展，公共需求快速增長(zhǎng)和公共服務(wù)供給的嚴(yán)重不足已成為海洋公共管理中一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。在此情況下，除了通過(guò)加快建立服務(wù)型政府，更重要的是必須充分發(fā)揮社會(huì)組織在海洋公共管理中提供公共服務(wù)的重要作用，才能有效地提高海洋公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。隨著人的發(fā)展越來(lái)越趨于個(gè)性化，對(duì)海洋公共產(chǎn)品的需求也越來(lái)越呈現(xiàn)多樣化和差異化特征。當(dāng)下海洋公共需求的不斷增長(zhǎng)，尤其表現(xiàn)于個(gè)性化海洋公共需求的不斷增長(zhǎng)。但是，政府作為公共產(chǎn)品的單一提供者，要對(duì)全體社會(huì)成員負(fù)責(zé)，其服務(wù)趨向于普遍性，這就使它很難對(duì)社會(huì)的多元化、個(gè)性化的需求作出及時(shí)、恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，倘若沒(méi)有其他主體的參與，很難滿足這些數(shù)目巨大、種類繁多、彼此沖突的“局部性”公共需求。政府在滿足社會(huì)海洋多元需求方面的弱點(diǎn)，恰好是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樯鐣?huì)組織本身就是海洋社會(huì)需求和利益格局多元化的產(chǎn)物。
當(dāng)前，在海洋利益集團(tuán)開(kāi)始形成、利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化已成為基本現(xiàn)實(shí)的情況下，不同的社會(huì)組織反映不同的具體利益要求，彌補(bǔ)政府在滿足社會(huì)多元需求方面的不足。社會(huì)組織由于根植于民間，比起政府更能了解服務(wù)對(duì)象的特殊需要，而且，更容易看到服務(wù)對(duì)象之間，以及不同需求之間的關(guān)聯(lián)性，可以更有效地傳達(dá)民眾的確實(shí)需求。社會(huì)組織公共服務(wù)供給效能來(lái)源于其組織本身的獨(dú)特性。社會(huì)組織具有民間性、非營(yíng)利性、志愿性和公益性等基本特性，這些組織屬性決定社會(huì)組織在提供公共服務(wù)上具有接近群眾、成本低和效率高的優(yōu)勢(shì)［３］。一是社會(huì)組織的民間性使得其更接近基層民眾，對(duì)基層多元化的需求能作出更快捷的回應(yīng)，從而降低兩者之間的交易成本；二是社會(huì)組織的志愿性使得它在資源的輸入上，除政府的財(cái)政支出外，主要依靠志愿者和社會(huì)捐贈(zèng)，比政府和企業(yè)更能有效組合運(yùn)用社會(huì)各方面的資源，具有更低的生產(chǎn)成本效應(yīng)；三是社會(huì)組織是非營(yíng)利性和公益性的組織，它所倡導(dǎo)的是積極的公民精神，這種精神強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)積極主動(dòng)地介入公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)要承擔(dān)個(gè)人的道德責(zé)任和有利他主義的精神，這一共同的價(jià)值取向使其更致力于投身公益事業(yè)，既降低了組織動(dòng)員成本，又提高了供給效率。因此，社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，不僅可以增加社會(huì)總勞力的產(chǎn)出，擴(kuò)大公共服務(wù)的輸出渠道，還能減輕政府人力財(cái)力的壓力，避免公共部門體制遲緩和無(wú)效率的弊端，擴(kuò)大提供公共服務(wù)的效率和效果。隨著海洋公共管理中公共需求的變化，不同海洋利益主體之間的利益沖突不可避免。如果處理不好，將會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度。當(dāng)前在海洋公共管理中，由于缺乏各種海洋利益群體有組織、有理性地表達(dá)自己具體利益的機(jī)制，導(dǎo)致了許多利益沖突事件的發(fā)生。
近年來(lái)，有些地方由于海洋經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系處理不當(dāng)引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突，往往與當(dāng)?shù)卣苯咏槿牒Ｑ蠼?jīng)濟(jì)活動(dòng)、充當(dāng)一方利益主體的代表有直接關(guān)系。要有效地化解日益突出的社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)平衡各方面的利益，整合好社會(huì)關(guān)系，就需要社會(huì)組織從中調(diào)停，充當(dāng)各個(gè)不同社會(huì)群體的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和利益均衡的重要渠道。在此基礎(chǔ)上才能形成社會(huì)信任、社會(huì)諒解和社會(huì)合作，避免社會(huì)沖突。在利益主體多元化的情況下，政府不可能直接面對(duì)單個(gè)的個(gè)人來(lái)解決他們遇到的矛盾和問(wèn)題。因此，無(wú)論是國(guó)家和企業(yè)之間、還是國(guó)家和個(gè)人之間，或是企業(yè)之間都需要社會(huì)組織充當(dāng)聯(lián)系的紐帶和溝通的橋梁。因?yàn)橛猩鐣?huì)組織是反映社情民意和上情下達(dá)的雙向溝通渠道，就可以通過(guò)談判協(xié)商有效而規(guī)范地解決海洋公共管理中的矛盾和問(wèn)題。所以充分發(fā)揮社會(huì)組織在整合社會(huì)關(guān)系中的橋梁和紐帶作用，不僅有利于協(xié)調(diào)平衡海洋公共管理中的各種復(fù)雜具體的利益關(guān)系，有助于改善政府與社會(huì)之間的關(guān)系，有利于化解社會(huì)危機(jī)因素，而且還為人們參與社會(huì)管理提供了渠道，這都會(huì)有效地推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。社會(huì)組織在協(xié)調(diào)和解決不同利益主體之間的矛盾、整合復(fù)雜的利益關(guān)系中起到至關(guān)重要的作用。
社會(huì)組織通過(guò)社會(huì)組織的協(xié)調(diào)行動(dòng)抵制惡性競(jìng)爭(zhēng)、非理性的大眾行為和過(guò)激行為，而且能夠通過(guò)政府部門進(jìn)行溝通、協(xié)商、談判，謀求共同利益，進(jìn)而有效地緩和海洋公共管理中不同利益主體之間的利益沖突，從而整合復(fù)雜的利益關(guān)系。社會(huì)組織從事有關(guān)海洋方面的研究、教育和有關(guān)國(guó)家海洋政策、法規(guī)的傳播。社會(huì)組織通過(guò)各種大眾媒體向大眾傳遞其主張和其認(rèn)為有價(jià)值的信息，引起大眾的注意，提高大眾認(rèn)識(shí)水平，影響大眾觀點(diǎn)和傾向［４］，從而提高公民的海洋素質(zhì)。因?yàn)槔硐攵ぐl(fā)出潛能可以使一個(gè)人在全神貫注中義無(wú)反顧地投入［５］，其經(jīng)驗(yàn)是開(kāi)放性的，而非封閉性的，他能較清楚地感知個(gè)體內(nèi)部或外在環(huán)境的任何刺激或影響，因此塑造出良好的認(rèn)知能力和感受力。社會(huì)組織通過(guò)對(duì)成員的約束和管理，激發(fā)了社會(huì)與個(gè)體的潛能［６］，有力地提升了現(xiàn)代公民的海洋素質(zhì)。社會(huì)組織可以看做是公民自身教育的學(xué)校，是公民素質(zhì)培育的媒介體。公民在組成社會(huì)組織的過(guò)程中，在管理和運(yùn)作社會(huì)組織中會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)自我的功能，形成公民自我成長(zhǎng)社會(huì)化的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，社會(huì)組織的成員在參與社會(huì)組織的過(guò)程中，經(jīng)由社會(huì)化的漸進(jìn)過(guò)程，逐步把組織的價(jià)值觀和規(guī)范內(nèi)化于自我實(shí)現(xiàn)，學(xué)會(huì)如何履行相應(yīng)責(zé)任的組織內(nèi)義務(wù)。這樣的社會(huì)化過(guò)程，能夠有效地培養(yǎng)公民的綜合素質(zhì)和公民性人格，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民個(gè)體和社會(huì)潛能的開(kāi)發(fā)與激勵(lì)，使社會(huì)的發(fā)展充滿活力［７］。
因此，在海洋公共管理中，社會(huì)組織能夠提供激發(fā)公民潛能、儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)理想的功能。社會(huì)組織有力協(xié)助了在個(gè)人激發(fā)潛能、實(shí)現(xiàn)理想的過(guò)程中成長(zhǎng)為成熟、積極而充滿活力的現(xiàn)代公民，從而達(dá)到進(jìn)一步鞏固公民社會(huì)并促使其持續(xù)健康發(fā)展的重要作用。社會(huì)組織是海洋公共管理中公民有序參與、合理表達(dá)利益訴求的重要載體公民的海洋素質(zhì)得到提高后，海洋公共管理中的民眾參與能力也隨之增強(qiáng)。社會(huì)組織作為一種實(shí)現(xiàn)民眾意愿，由民眾自發(fā)組成的非營(yíng)利性團(tuán)體，擔(dān)負(fù)著許多管理和服務(wù)職能，在政府、企業(yè)和公民之間發(fā)揮了重要的作用。公民在海洋公共管理中的有序參與一般表現(xiàn)為公民的集體參與，個(gè)體參與因?yàn)橐庖?jiàn)的分散和非理性往往會(huì)帶來(lái)有序參與的困難。國(guó)家與公民社會(huì)的各個(gè)機(jī)構(gòu)分別占有獨(dú)立的資源，使得任何一方都不可能完全支配另一方。贏得不同組成部分支持的最佳途徑就是培育和引導(dǎo)社會(huì)組織以集體的方式參與，形成利益表達(dá)機(jī)制，從形式上保證公民參與的制度化、規(guī)范化。社會(huì)組織通過(guò)建設(shè)性提議、各種形式的利益表達(dá)及有序參與，可以充分體現(xiàn)和發(fā)揮出賦權(quán)公民、平衡各種社會(huì)力量的作用。社會(huì)組織在海洋公共管理中的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)是在于其具有組織性和專業(yè)性。絕大多數(shù)社會(huì)組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定位的很明確，并相應(yīng)設(shè)立了一定標(biāo)準(zhǔn)吸納組織成員，有正式的組織機(jī)構(gòu)，有成文的章程、制度和固定的工作人員等，因而能夠進(jìn)行更有效的利益表達(dá)。
社會(huì)組織由于是一個(gè)規(guī)范性的社會(huì)團(tuán)體，它在對(duì)公民進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)，往往是在法律的框架內(nèi)，遵循一定的規(guī)則和程序進(jìn)行的，它可以有效地避免單個(gè)人利益表達(dá)的盲目性和無(wú)知性，增強(qiáng)利益表達(dá)方式的理性化和合法化，代表公民利益的社會(huì)組織可以與政府通過(guò)協(xié)商、對(duì)話等理性的方式來(lái)解決公民的利益訴求，將分散化的非理性參與轉(zhuǎn)化為組織化的有序參與。這種組織化參與具有目的性、組織性、有序性的特點(diǎn)，其政治行為的影響更大、效果更佳，進(jìn)而大大提高了公民爭(zhēng)取自身發(fā)展所需的各種資源與支持的能力；同時(shí)采取措施促進(jìn)利益表達(dá)機(jī)制的制度化，疏通一些已經(jīng)淤積的利益表達(dá)渠道，有效地拓寬公民利益訴求的渠道，增強(qiáng)利益博弈的影響和實(shí)力，從而促使利益流向的公平，使社會(huì)公共政策吸納反映社會(huì)各群體的利益訴求，化解矛盾和糾紛。海洋公共管理中的社會(huì)組織除了能夠保護(hù)公民利益外，還起到橋梁與紐帶的作用：收集公民的意見(jiàn)與要求，使政府及時(shí)了解公民生存狀態(tài)和集體需求。由于這些社會(huì)組織來(lái)自于民間，有效地掌握公民的實(shí)際狀況和切實(shí)需求，并通過(guò)組織內(nèi)部機(jī)制有效協(xié)調(diào)不同利益主體的沖突，整合公民的利益，疏導(dǎo)公民的不滿情緒，減緩甚至避免其與政府的直接對(duì)抗。
社會(huì)組織通過(guò)組織化的方式將促進(jìn)公民的利益表達(dá)機(jī)制的形成，從而很好地彌補(bǔ)了當(dāng)前其他各種利益表達(dá)渠道不暢的缺陷，也可以大大避免海洋公共管理中的矛盾激化，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，降低社會(huì)運(yùn)行的成本和社會(huì)發(fā)展的代價(jià)。政府在緊急調(diào)動(dòng)國(guó)家資源、快速而有力動(dòng)員社會(huì)公眾、統(tǒng)一解決海洋方面的問(wèn)題時(shí)具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，因此政府在處理海洋公共管理中的突發(fā)事件時(shí)具有核心地位。但社會(huì)組織在專業(yè)優(yōu)勢(shì)、靈活反應(yīng)性、社會(huì)親和力、更低的運(yùn)行成本等方面的優(yōu)勢(shì)非常適合海洋突發(fā)事件范圍廣、專業(yè)性要求強(qiáng)的特點(diǎn)［８］。社會(huì)組織應(yīng)成為政府指導(dǎo)下的救援力量，充分利用自身親近社區(qū)的特點(diǎn)，動(dòng)員市民力量有效并有序地參與救援，成為穩(wěn)定社會(huì)心理的安撫者［９］。
（１）社會(huì)組織來(lái)自民間，對(duì)社會(huì)生活的反映最為直接和迅速，尤其是其民間性特征，可以很好地避免政府官僚體系由于科層制帶來(lái)的低效率的弊端，在救災(zāi)應(yīng)急中對(duì)民眾的需求反應(yīng)及時(shí)，具有高度的“回應(yīng)性”特征，能夠克服“政府失靈”的現(xiàn)象。
�。ǎ玻┥鐣�(huì)組織能夠充分匯聚社會(huì)閑置資源，參與應(yīng)急管理。社會(huì)組織的志愿性和非營(yíng)利性特征，決定了其在號(hào)召社會(huì)成員參與救災(zāi)，貢獻(xiàn)包括人力、救援物資、民間專家、資金等資源的過(guò)程中發(fā)揮著政府組織所無(wú)法發(fā)揮的作用，人們往往基于對(duì)社會(huì)組織的信任，不吝于奉獻(xiàn)資源。
�。ǎ常┥鐣�(huì)組織的多樣性特征，決定了其在救災(zāi)應(yīng)急中能滿足公眾有異于政府機(jī)構(gòu)的差異性需求，政府應(yīng)急通常是在緊急情況下統(tǒng)一、大規(guī)模供給救災(zāi)物資，受眾廣，能夠確保廣大民眾的基本生活需求，但也存在難以應(yīng)對(duì)災(zāi)區(qū)民眾差異性需求的問(wèn)題，不同層次和類型的社會(huì)組織參與救災(zāi)應(yīng)急能夠較好地彌補(bǔ)這一不足。
�。ǎ矗┥鐣�(huì)組織在價(jià)值觀領(lǐng)域倡導(dǎo)的是無(wú)償奉獻(xiàn)的公益精神，在救災(zāi)應(yīng)急過(guò)程中能夠有助于增強(qiáng)民眾的自我凝聚能力，帶動(dòng)普通民眾投身自救和對(duì)他人的救助。
（５）社會(huì)組織能夠?qū)⒆园l(fā)的集體行動(dòng)在災(zāi)區(qū)最基層協(xié)調(diào)起來(lái)，在特定的地域范圍內(nèi)和瞬時(shí)的時(shí)間期限內(nèi)，形成維持社會(huì)秩序的力量。
�。ǎ叮┥鐣�(huì)組織能夠帶來(lái)信任。社會(huì)組織是介于政府與民眾之間的橋梁，民眾對(duì)無(wú)法把握的政府給予的信任屬于制度信任，而民眾更傾向于將信任給予基于熟人社會(huì)的情感信任。所以，在救災(zāi)應(yīng)急中，社會(huì)組織尤其是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織更能夠帶給公眾以信任和切實(shí)、直接的幫助［１０］。
４結(jié)束語(yǔ)
�。玻笔兰o(jì)是海洋的世紀(jì)，海洋公共管理的重要性日益凸顯。同時(shí)，隨著社會(huì)組織作為公共管理中的重要社會(huì)力量，海洋公共管理也迫切要求社會(huì)組織的參與。社會(huì)組織能夠在海洋公共管理中協(xié)調(diào)和整合不同利益主體之間復(fù)雜利益矛盾，彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)方面的不足，提高公民海洋素質(zhì)并增強(qiáng)公民參與，而且能夠在海洋應(yīng)急管理中發(fā)揮其不可替代的作用。我們應(yīng)在正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織對(duì)海洋公共管理中的作用的基礎(chǔ)上，充分利用社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，更好地實(shí)現(xiàn)海洋公共管理的目標(biāo)，提高海洋公共管理的效率。
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