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行政調(diào)解
行政調(diào)解
【摘要】糾紛無(wú)處不在，糾紛的產(chǎn)生是人類社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。
我們要正視糾紛，那就需要去解決糾紛，其中調(diào)解是處理糾紛的一種方式。
在行政管理活動(dòng)中，行政糾紛的產(chǎn)生是不可避免的，而調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在。
通過(guò)分析行政調(diào)解制度的概念、原則、與其他調(diào)解的區(qū)別及不足，進(jìn)而提出完善行政調(diào)解制度建議，使其在構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中能發(fā)揮更大的作用
【關(guān)鍵詞】行政調(diào)解;調(diào)解協(xié)議;效力
一、行政調(diào)解概念
(一)行政調(diào)解的概念
我國(guó)學(xué)界對(duì)行政調(diào)解的概念歷來(lái)具有爭(zhēng)議。
爭(zhēng)議主要集中在兩個(gè)觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)側(cè)重調(diào)解的客體，認(rèn)為行政調(diào)解是指對(duì)行政糾紛的調(diào)解。
另一種觀點(diǎn)側(cè)重調(diào)解的主持者，認(rèn)為行政調(diào)解是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)所作的調(diào)解。
本文作者偏向第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為行政調(diào)解具體應(yīng)當(dāng)界定為：雙方當(dāng)事人在在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)說(shuō)服、引導(dǎo)等方法，自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決民間糾紛。
這一界定既體現(xiàn)行政調(diào)解的特點(diǎn)，又與人民調(diào)解的概念規(guī)定相區(qū)分。
(二)行政調(diào)解特征
1、行政調(diào)解在調(diào)解的主持者上具有特定性。
行政調(diào)解是依法享有國(guó)家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，憑借其管理經(jīng)驗(yàn)，以中立的第三人身份解決糾紛訴訟外活動(dòng)。
既不同于法院主持下的司法調(diào)解，又與人民調(diào)解委員會(huì)主持下的人民調(diào)解相區(qū)別。
2、行政調(diào)解在調(diào)解的程序上具有靈活性。
行政主體可以根據(jù)不同種類的糾紛選擇不同的程序，減少因法律規(guī)范滯后、程序刻板導(dǎo)致個(gè)案處理結(jié)果合法不合理的情形。
3、行政調(diào)解具有非強(qiáng)制性。
當(dāng)事人的自愿是行政調(diào)解的前提，行政調(diào)解程序開(kāi)始、運(yùn)行直至結(jié)束，都必須經(jīng)雙方當(dāng)事人達(dá)成合意。
行政主體對(duì)于當(dāng)事人只能勸解和引導(dǎo)，并不能強(qiáng)制干預(yù)。
當(dāng)事人有權(quán)選擇是否申請(qǐng)行政調(diào)解，對(duì)調(diào)解方案也享有完全的自主權(quán)。
二、我國(guó)現(xiàn)行行政調(diào)解的制度
我國(guó)目前尚未有專門(mén)針對(duì)行政調(diào)解的高位階的綜合性立法，除了《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》等少數(shù)幾部專門(mén)性規(guī)定外，大多數(shù)規(guī)定零星出現(xiàn)在各種法律法規(guī)、司法解釋中：
(一)授予行政機(jī)關(guān)行政調(diào)解權(quán)的規(guī)定。
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定對(duì)于兩類糾紛行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以調(diào)解，一是公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行的自由裁量性具體行政行為不服的，二是對(duì)行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。
《治安管理處罰法》第9條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。
(二)行政調(diào)解效力的規(guī)定。
我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)大多規(guī)定調(diào)解自愿，經(jīng)調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后拒不履行的，可依法申請(qǐng)仲裁或向人民法院提起訴訟，但協(xié)議達(dá)成后是否有相關(guān)的行政措施來(lái)促使當(dāng)事人履行協(xié)議，并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。
例如《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定：“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書(shū)，行政復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。”該條明確規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字后具有法律效力。
但并未明確效力的具體內(nèi)容、可否強(qiáng)制執(zhí)行等。
根據(jù)2009年7月最高人民法院頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》，對(duì)民事糾紛調(diào)節(jié)后達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議僅具合同效力而無(wú)強(qiáng)制拘束力。
若一方當(dāng)事人反悔，該調(diào)解協(xié)議就無(wú)任何意義可言。
為進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的效力，《若干意見(jiàn)》規(guī)定：“調(diào)解書(shū)經(jīng)簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。
如果一方當(dāng)事人拒絕履行，則另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”從該規(guī)定可以看出，雖然《若干意見(jiàn)》在一定程度上確認(rèn)了民事?tīng)?zhēng)議行政調(diào)解協(xié)議的效力，但仍需在立法上進(jìn)一步明確。
三、對(duì)我國(guó)制度評(píng)價(jià)
在制度設(shè)計(jì)上，行政調(diào)解由于相關(guān)法律規(guī)定的適用范圍和效力上的不明確，救濟(jì)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制的缺失等方面的因素導(dǎo)致行政調(diào)解難以有效地發(fā)揮它的制度功能。
具體表現(xiàn)在一下五個(gè)方面：
第一，設(shè)定上的隨意性。
行政調(diào)解的相關(guān)條文的法律層級(jí)較低，設(shè)立的程序不嚴(yán)格，具有一定的隨意性。
第二，行政調(diào)解的范圍不明確。
容易造成行政機(jī)關(guān)在從事行政調(diào)解的工作時(shí)有較大的自由裁量空間，也可能導(dǎo)致將不能調(diào)解的行政糾紛進(jìn)行調(diào)解，將可以通過(guò)行政調(diào)解的爭(zhēng)議拒之門(mén)外。
從而導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)益受到損害。
第三，行政調(diào)解的效力不明確性。
效力的不明確性是行政調(diào)解的一個(gè)先天缺陷就，這種不明確性導(dǎo)致行政調(diào)解無(wú)法充分發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能，更無(wú)從實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。
第四，基本程序的缺失。
現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定對(duì)行政調(diào)解程序性的規(guī)定非常少，大多從實(shí)體層面出發(fā)，相關(guān)的規(guī)定也只在《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中稍有涉及。
最后，行政調(diào)解的救濟(jì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制存在缺失。
無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，救濟(jì)機(jī)制的和監(jiān)督機(jī)制的缺失也使得行政相對(duì)人的權(quán)利岌岌可危。
四、完善行政調(diào)解的措施
一是加快有關(guān)行政調(diào)解的立法，完善行政調(diào)解的制度構(gòu)建。
縱觀我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范，對(duì)于行政調(diào)解，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)并未做出詳盡的、專門(mén)的、完善的規(guī)定，而只是散見(jiàn)于各種法律規(guī)范中。
有關(guān)行政調(diào)解的法律法規(guī)種類繁多、效力層級(jí)不一，各種法律規(guī)范之間常常出現(xiàn)效力沖突。
而且現(xiàn)行的規(guī)定大多都規(guī)定的不叫粗陋，給實(shí)踐工作增加了難度。
二是理順行政調(diào)解的運(yùn)作程序，使行政調(diào)解更加合理有效地運(yùn)行，行政調(diào)解程序與嚴(yán)格的司法程序相比，相對(duì)較為寬松，但決不能不要求依照程序運(yùn)作。
四是明確行政調(diào)解的范圍。
將行政調(diào)解的案件范圍用法律明文確定下來(lái)，減少人為因素的干預(yù)，最大程度的保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
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