唐代監(jiān)督行政
唐代監(jiān)督行政
摘 要：監(jiān)督行政是有權(quán)的國家機(jī)關(guān)依法對國家行政主體及其執(zhí)行國家行政公務(wù)的工作人員是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的法律行為或法律制度。
以現(xiàn)代監(jiān)督行政的理論為基礎(chǔ)，結(jié)合唐代相關(guān)法律資料，對唐代的監(jiān)督行政制度進(jìn)行了探析，以揭示唐代監(jiān)督行政制度的具體存在狀況和特征。
關(guān)鍵詞：監(jiān)督行政;言上;巡查;監(jiān)察
一、監(jiān)督行政的概念
監(jiān)督行政，是指有權(quán)的國家機(jī)關(guān)依法對國家行政主體及其執(zhí)行國家行政公務(wù)的工作人員是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的法律行為或法律制度[1]。
學(xué)者普遍認(rèn)為，其基本特征如下：
第一，監(jiān)督行政的主體是有權(quán)的國家機(jī)關(guān)，這些進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)必須擁有法定的監(jiān)督權(quán)。
第二，監(jiān)督行政的對象限于國家行政主體和從事國家行政管理工作的國家公務(wù)員，以及其他由國家行政機(jī)關(guān)管理或任命的人員。
第三，監(jiān)督行政的內(nèi)容是被監(jiān)督對象的行政行為。
第四，監(jiān)督行政主體進(jìn)行監(jiān)督的任務(wù)就是根據(jù)法定程序，對被監(jiān)督對象的行政行為或行政活動的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督。
可見，監(jiān)督行政制度，是國家為了督促被監(jiān)督對象嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，依法行政、廉潔行政、合理行政，而由某些特定主體依法定職權(quán)與途徑進(jìn)行的監(jiān)督行為。
絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐化，誠如孟德斯鳩所言：“有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。
有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[2]，因此，對權(quán)力的限制是時代文明的基本要求，也是民主法治的重要內(nèi)容，而監(jiān)督行政正是對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要方式之一。
但這并不意味著只有在民主法治的前提下，才會有對權(quán)力的限制的存在，事實(shí)證明，即使是在中國的封建時期，對權(quán)力的監(jiān)督不僅存在，并且極具合理性。
下文將以唐代的監(jiān)督行政制度為切入點(diǎn)，來展示中華法系的魅力所在。
二、唐代的監(jiān)督行政制度
(一)唐代官吏的職能
要分析唐代的監(jiān)督行政，首先應(yīng)該明確唐代官吏的職能。
從中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)的劃分來看，對于中央各機(jī)構(gòu)的`職權(quán)，法律作出了詳細(xì)而嚴(yán)密的規(guī)定，翻閱《大唐六典》，其規(guī)定的內(nèi)容包括：三師、三公、六部、六省、一臺、九寺、五監(jiān)、十二衛(wèi)、東宮官屬、地方職官。
在唐六典中，十分之九的內(nèi)容都是對中央機(jī)構(gòu)官吏的規(guī)定，可謂具體而詳細(xì)。
相比之下，對于地方官吏的職權(quán)規(guī)定就相形見絀，但是，在現(xiàn)實(shí)中，地方行政行為或行政活動特別是基層行政機(jī)關(guān)的行政行為或行政活動比之中央更加繁雜，更加貼近行政相對人，因此，對基層地方官吏行政行為或行政活動的監(jiān)督應(yīng)該成為本文討論的重點(diǎn)。
唐代基層地方官的職能如下：“京畿及天下諸縣令之職，管章導(dǎo)物風(fēng)化，扶宇黎之民，敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡恤孤窮，審查冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓疾苦。
所管之戶，量其資產(chǎn)，累其強(qiáng)弱，定為九等。
其戶皆三年一定，以入籍帳……若應(yīng)授之田，皆起十月，里正勘造簿歷，十一月，縣令親自給授，十二月內(nèi)畢。
至于課徭之先后，訴訟之曲直，必盡其情理……若籍帳，傳驛，倉庫，資賦河堤，道路，各有專當(dāng)官，皆縣令兼綜焉，縣丞為之貳”[3]。
可見，在唐代，基層地方官吏的具體行政職能主要包括：
第一,依法管理戶籍。
第二,依法管理土地及課督農(nóng)桑。
第三,賦稅徭役征收。
第四,維護(hù)治安與制止犯罪。
前述職能不僅由唐六典正面進(jìn)行規(guī)定，在《唐律疏議》中，也對違反上述規(guī)定制定了相應(yīng)的罪名。
如“脫漏戶口增減年?duì)睢�、“里正不覺脫漏增減”、“州縣不覺脫漏增減”、“里正官司妄脫漏增減”、“妄認(rèn)倒賣公私田”、“部內(nèi)田疇荒蕪”、“里正授田課農(nóng)桑違法”、“差科賦役違法”[4]、“部內(nèi)人為盜及容止盜”[5]。
這些罪名從反面印證了唐代基層官吏的基本職能和國家對于基層官吏行使這些基本職能的重視。
(二)唐代監(jiān)督行政的具體方式
結(jié)合《唐律疏議》以及《大唐六典》，唐代監(jiān)督行政的具體方式可以體現(xiàn)在以下三個方面：
第一，言上制度。
疏議有云“應(yīng)言上者，謂合申上而不言上……應(yīng)言上而不言上……杖六十”[6]。
即依法律規(guī)定，下級官吏對于有些特定事務(wù)應(yīng)該向上級申報(bào)、請示。
如果不請示、申報(bào)，則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
這就說明，在唐代，下級官吏有義務(wù)將某些特定事項(xiàng)向上級匯報(bào)而不能自行裁斷，上級接受下級請示、申報(bào)后，對這些被申報(bào)的事務(wù)的處理以及這種處理結(jié)果對下級官吏的處理行為的影響，就構(gòu)成了上級對下級官吏相應(yīng)行為的監(jiān)督，在這種申報(bào)制度的背后，正是法律賦予了上級官吏以接受申報(bào)的方式行使對下級官吏的特定行政事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。
第二，上官巡查。
《大唐六典·地方職官·三府都護(hù)州縣官吏》載：“京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌清肅邦畿、考核官吏、宣布德化、扶和齊人、勸課農(nóng)桑、教諭五教。
每歲一巡屬縣，觀風(fēng)俗、問百姓、錄囚徒、恤鰥寡、閱丁口，務(wù)知百姓之疾苦……其吏在官公廉正己清直守節(jié)者，必察之，其貪穢諂諛求名徇私者，亦謹(jǐn)而察之，皆附于考課，以為褒貶，若善惡殊尤者，隨即奏聞。
其所部有須改更，得以便宜從事”。
由以上規(guī)定可見，在唐代，縣一級的上級官員，各府牧、都督、州刺史等的職能之一就是每年在所管轄的縣間巡查，考查各縣的具體情況，并由此對縣級官吏的為政水平作出評價(jià)，以備吏部對官吏考課之需，對于表現(xiàn)特別好或表現(xiàn)特別差的官吏，直接上奏，對于管轄范圍有需要變更的事項(xiàng)，其有權(quán)作出更改。
這就是說，上級官吏在巡查時，發(fā)現(xiàn)下級官吏的行政行為不合適需要對其作出變更，其有權(quán)作出變更，來改正下級官吏的錯誤行為。
這種對下級官吏行為的變更權(quán)，以及根據(jù)調(diào)查的現(xiàn)實(shí)材料對地方官作出的評價(jià)、甚至是對于“善惡殊尤”的官吏的奏聞，都可以看做可以看做是上級行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的行政行為或行政活動的監(jiān)督方式。
第三，監(jiān)察制度。
在唐代作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一臺三院(御史臺和臺院、殿院、察院)中，察院“掌分察百僚、巡按州縣、獄訟軍戒、祭祀、營作大府出納接領(lǐng)焉”，其巡查各州縣的巡按使直接對地方官吏的行政進(jìn)行監(jiān)督。
如果是前兩種監(jiān)督行政的制度還只是附帶性的、非專門的，那么，察院的監(jiān)察則是專門對地方官吏的行政行為或行政活動的監(jiān)督。
其具體監(jiān)察內(nèi)容有以下六個方面：
1.察檢官員的瀆職問題。
2.察檢戶口流散、籍販隱沒、賦役不均問題。
3.察檢農(nóng)桑不勤、倉庫減耗問題。
4.察檢刁民荒農(nóng)、盜賊滋事問題。
5.察檢德行毀敗、藏器晦跡問題。
6.察檢奸吏豪宗兼并縱暴、貧弱冤苦遭凌受辱問題。
通過這種對以上內(nèi)容的巡查對于保障地方官吏遵守國家法律規(guī)定行政、廉潔合理行政，都有極大的意義。
對于唐代監(jiān)察制度的評價(jià)學(xué)術(shù)界論述頗豐，在此處也就無需多言了。
除了巡按使以外，還有其他監(jiān)察機(jī)構(gòu)的官員也承擔(dān)著部分的監(jiān)督行政的職能。
例如，在《大唐六典》中，對侍御史的職權(quán)規(guī)定就值得關(guān)注。
具體規(guī)定如下：“侍御史……掌糾百僚、推鞫獄訟。
其職有六：一曰奏彈、二曰三司、三曰西推、四曰東推、五曰贓贖、六曰理匭”[7]。
在其六大職能中，既有司法職能，如“三司”、“贓贖”，也有監(jiān)督行政的職能如“奏彈”。
尤其需要注意的是“理匭”。
“理匭”之職能來源于武則天攝政第二年，有人上書請求置匭，接受各方人士的投書，以資廣開言路，通達(dá)下請。
武則天準(zhǔn)其奏，遂令鑄銅匭四個，分別涂青、丹、白、黑之色，分列于朝堂。
青匭稱為“招恩”置于東，專受規(guī)諫民政農(nóng)桑之投書。
丹匭稱為“招諫”，置于南，專受評論指陳時政得失的投書。
白匭稱為“申冤”，置于西，專受申訴揭發(fā)冤假錯案和遭屈受害苦情的投書。
黑匭稱為“通玄”，置于北，專受啟示剖列天象、秘聞、異兆等問題的投書。
敕令正諫大夫?yàn)橹獏Q使，侍御史為理匭使，補(bǔ)闕、拾遺為二使的副官，共同司掌開啟審理四匭的工作。
可見，通過理匭，審查匭中的材料，侍御史也可以對監(jiān)督行政發(fā)揮作用。
三、對唐代監(jiān)督行政的思考
唐代的監(jiān)督行政制度，在對權(quán)力的監(jiān)督上展示了其合理性。
具體而言，這種合理性體現(xiàn)如下：
首先是監(jiān)督行政理念的存在。
相比同時代的歐亞大陸西端，建立在西羅馬帝國廢墟上的蠻族國家的國家機(jī)構(gòu)還帶著很濃厚的原始社會的痕跡，粗俗簡陋，連明確的、體系化的機(jī)構(gòu)設(shè)立都沒有，更毋庸提及監(jiān)督行政的理念與制度了，東羅馬帝國雖然為了軍事斗爭的需要，采取了一系列措施加強(qiáng)了奧古斯都對于帝國行省的控制，但與唐王朝相比，依舊顯得簡單，監(jiān)督行政的理念也未見端倪。
其次是唐代監(jiān)督行政制度的相對完備。
在那時，沒有行政法學(xué)、行政管理學(xué)、政治學(xué)的相關(guān)理論作為后盾，沒有三權(quán)分立，立法、執(zhí)法、司法相互分工制衡的制度基礎(chǔ)，也沒有保障人權(quán)、限制權(quán)力的理念支持，但是，對于行政監(jiān)督的多種制度卻被法律明確規(guī)定并由刑法保障實(shí)施，這不能不說是一個奇跡。
相對于今日之中國在監(jiān)督行政上的疏漏，唐代的監(jiān)督行政制度更是值得人贊嘆。
最后是唐代監(jiān)督行政制度的精密設(shè)計(jì)。
在這三種制度中，言上制度是一種由下而上的被動監(jiān)督，巡查制度是一種由上而下的主動監(jiān)督，而檢察制度則是一種相對來說脫離行政系統(tǒng)之外的監(jiān)督。
內(nèi)外有別，上下相制，既有不同，又有聯(lián)系，這種多層次的制度使得唐代的監(jiān)督體系嚴(yán)密而極富有效用，古人的政治智慧可見一斑。
但必須說明的是，盡管唐代有行政監(jiān)督的理念與實(shí)踐，盡管這樣的行政監(jiān)督在形式上甚至可以讓今人汗顏，但是，其本質(zhì)目的卻始終是為了維護(hù)封建王朝的安定，維護(hù)一家一姓的統(tǒng)治，是“一家之法”而非“天下之法”，對各級官吏的多種監(jiān)督，其目的不在于限制權(quán)力濫用，保障人權(quán)，而在于保障統(tǒng)治集團(tuán)的長久利益。
在具體的制度設(shè)計(jì)上，也存在著很多缺陷，影響了這些制度的作用發(fā)揮。
具體而言，對于言上制度，其缺陷在于，所針對的主體因限于特定的主體，所以顯得極其狹窄。
但即使有這樣制度上的缺陷，即使唐代監(jiān)察制度的作用發(fā)揮并不穩(wěn)定，但無論如何，唐律及唐代的監(jiān)督行政制度并不會因此而蒙塵。
畢竟，作為制度前提的時代背景并不應(yīng)該和制度本身的合理性混為一談。
在人類行政法治文明的長河中，唐代的監(jiān)督行政制度因其合理性依舊會熠熠生輝，光彩照人，始終散發(fā)著中華法系迷人的氣息。
參考文獻(xiàn)：
[1]劉志堅(jiān)，程雁雷.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：中國人民法院出版社，2003：262.
[2][法]孟德斯鳩.張雁深，譯.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1982:154.
[3]大唐六典·地方職官·三府都護(hù)州縣官吏[Z].
[4]唐律疏議·戶律[Z].
[5]唐律疏議·賊盜律[Z].
[6]唐律疏議·職制律[Z].
[7]大唐六典·御史臺[Z].
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