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試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對(duì)策
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【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。在加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困問題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境為研究對(duì)象，從財(cái)政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的財(cái)政職能，由縣級(jí)政府實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題。
【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支
一、引言
分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)緩解我國(guó)當(dāng)時(shí)中央政府的財(cái)政困境、理順中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力、提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著。但是，在為中央政府帶來巨額財(cái)政收入的同時(shí)，分稅制的實(shí)施也產(chǎn)生了一系列的問題，日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)五級(jí)政府中最基層的一級(jí)，服務(wù)的對(duì)象是中國(guó)最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至陷入困境。
時(shí)至今日，論述分稅制財(cái)政體制的國(guó)內(nèi)甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果;二是探討解決基層地方政府主要是縣級(jí)政府財(cái)力困境的方法;三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)于中國(guó)最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境問題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境的研究更是鮮有涉獵。
縣級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補(bǔ)這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級(jí)財(cái)政扁平化財(cái)政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級(jí)政府面臨的支出問題(賈康，2002)。但是對(duì)于我國(guó)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力相比，縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱則更為明顯。
在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，使其已難以成為一級(jí)財(cái)政。因而可以考慮取締其獨(dú)立的財(cái)政功能，將其作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)以上政府繼續(xù)實(shí)行分稅制的大環(huán)境下，縣級(jí)政府對(duì)轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。
循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的成因;第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能實(shí)施體制改革的必然性;第四部分是本文的對(duì)策建議部分，提出了當(dāng)前實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對(duì)策建議。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析
分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局，但是這種格局對(duì)省級(jí)以下財(cái)政，尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入;其次，按照中國(guó)目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，上一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分方法，所以各級(jí)財(cái)政遵循“本級(jí)優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級(jí)政府紛紛效仿，上級(jí)財(cái)政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級(jí)財(cái)政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對(duì)各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長(zhǎng)的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。
1、財(cái)力與事權(quán)不相匹配
分稅制改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因(賈康、白景明，2002)。
實(shí)施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級(jí)政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級(jí)政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度。財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)稱的原則要求各級(jí)政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級(jí)財(cái)政在財(cái)力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長(zhǎng)乏力。
與此同時(shí)，我國(guó)地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級(jí)地方政府的。由于上級(jí)政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級(jí)政府，下級(jí)政府不堪重負(fù)。從而使現(xiàn)行財(cái)政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的重要原因之一。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財(cái)權(quán)和財(cái)力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。
2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善
如果一個(gè)國(guó)家要強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的財(cái)力均衡和社會(huì)公平，那么就必須要有一個(gè)強(qiáng)大的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度(Robin Boadway，2006)。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補(bǔ)。在地縣本級(jí)財(cái)政支出里，本級(jí)財(cái)政收入大約占65%左右，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占了35%左右;而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá)35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。
但是，目前我國(guó)的財(cái)政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計(jì)是為了鼓勵(lì)地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與建設(shè)財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制相背離;一般目的轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配;過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用;專項(xiàng)撥款名目太多，很多專項(xiàng)撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。
解決“基層政府可利用財(cái)政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財(cái)政收入短缺”這一農(nóng)村公共財(cái)政的最大問題，最為科學(xué)可行的制度——省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來(黃佩華，2002)。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因(李茂生、陳昌盛，2004)。
3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源
對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政收入的重點(diǎn)�？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。對(duì)于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財(cái)政收入的主體。這成為2002年全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景。
2002年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革取消了村級(jí)“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費(fèi)，這些稅費(fèi)的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政銳減。稅源銳減、財(cái)政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行基礎(chǔ)。
4、舉債負(fù)擔(dān)沉重
由于財(cái)政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時(shí)滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財(cái)政開支的主要來源。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。此外，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒有形成經(jīng)濟(jì)效益，承擔(dān)的債務(wù)無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)包袱。
在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財(cái)政的債務(wù)危機(jī)，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會(huì)影響上級(jí)財(cái)政的安全和基層社會(huì)的穩(wěn)定。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革
1、分稅制實(shí)施愈發(fā)艱難
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實(shí)。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費(fèi)主要來自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已然失去了分稅和開支的基礎(chǔ)。
二是稅收征管與財(cái)政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財(cái)源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)一鄉(xiāng)一所的機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，一個(gè)基層稅務(wù)所要管轄?zhēng)讉�(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)只對(duì)上級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財(cái)政部門對(duì)稅收部門的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。
三是財(cái)政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財(cái)政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會(huì)大，反而會(huì)因財(cái)政管理不到位，引發(fā)一些財(cái)政管理、財(cái)政支出、財(cái)政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。
2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立財(cái)政職能
財(cái)政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效率上考慮，由最了解信息(并且具有做出正確決策動(dòng)機(jī))的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個(gè)客觀事實(shí)，地方政府(尤其是基層政府)比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息(以及成本信息)方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢(shì)。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對(duì)公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢(shì)。
然而，就我國(guó)的實(shí)際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，名義上是基層財(cái)政，但一直缺少相應(yīng)的財(cái)力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財(cái)政”，實(shí)行分稅制后，基層財(cái)政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機(jī)構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級(jí)支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財(cái)政級(jí)次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級(jí)財(cái)政。作為一級(jí)財(cái)政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。
3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制
統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項(xiàng)目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財(cái)政收入要全部上繳中央財(cái)政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財(cái)政另行撥付。
無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級(jí)次、金庫的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次，由縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。
四、對(duì)策建議
處理好縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)事權(quán)和財(cái)權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際情況而言，可以考慮在縣級(jí)以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級(jí)收入
不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅收任務(wù)，國(guó)稅、地稅及財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級(jí)收入。同時(shí)，取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入數(shù)量不再作為評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。
2、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出
鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級(jí)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助�；鶎痈刹靠梢詫r(shí)間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)上。
3、鼓勵(lì)稅源建設(shè)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對(duì)稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會(huì)減弱。要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補(bǔ)助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補(bǔ)充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
4、防范新增債務(wù)
規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財(cái)政赤字。對(duì)縣級(jí)以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)配套經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。
5、抓好過渡期管理
實(shí)施財(cái)政管理體制改革是在縣級(jí)以上財(cái)政部門繼續(xù)實(shí)施分稅制前提下進(jìn)行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制更替需要過渡性的政策和時(shí)間。過渡期間，要堅(jiān)持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財(cái)務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
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