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檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)結(jié)合理論與實(shí)踐綜述
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摘要：文章對(duì)有關(guān)檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)結(jié)合理論的提出，以及在實(shí)踐過程中的演進(jìn)，進(jìn)行了總結(jié)與述評(píng)。
關(guān)鍵詞：檔案執(zhí)法;業(yè)務(wù)指導(dǎo);結(jié)合
自《檔案法》頒布實(shí)施以來，檔案行政管理工作就開始了檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)雙線并行的時(shí)代。20多年來，在檔案行政管理一線，一直存在著如何對(duì)待與運(yùn)用檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的不同看法與做法。其中，將檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)結(jié)合在一起的觀點(diǎn)與做法頗受歡迎與推崇。筆者對(duì)此觀點(diǎn)的提出演進(jìn)過程及在檔案行政管理工作實(shí)踐中的運(yùn)用進(jìn)行了總結(jié)。
首先，提出這一觀點(diǎn)的是佘東選在《檔案管理》1995年第3期的《提高〈規(guī)定〉的執(zhí)法力度》一文。他認(rèn)為，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍要從兩個(gè)方面著手。其中一個(gè)是：“在符合條件的前提下，盡可能多地把那些熱愛檔案事業(yè)、原則性強(qiáng)、素質(zhì)較高的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員充實(shí)到執(zhí)法檢查隊(duì)伍中，克服檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相脫離的‘兩張皮’現(xiàn)象……”[1]從佘東選先生的表述看，將執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)緊密結(jié)合起來只是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)措施，具體方法就是將“業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員充實(shí)到執(zhí)法檢查隊(duì)伍中”。這種結(jié)合實(shí)質(zhì)上是人員素質(zhì)上的一種結(jié)合。這在檔案執(zhí)法工作剛剛起步的時(shí)候，應(yīng)該說不失為一種好辦法。
到1997年，將檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)結(jié)合的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐有了新內(nèi)容。非常有代表性的是黃世銘先生，他認(rèn)為：“為了把檔案執(zhí)法監(jiān)督貫穿于檔案工作的全過程，檔案行政管理部門要逐步改進(jìn)和完善檔案執(zhí)法監(jiān)督手段，具體做好五個(gè)結(jié)合，即執(zhí)法監(jiān)督與開展文書立卷相結(jié)合，執(zhí)法監(jiān)督與開展達(dá)標(biāo)升級(jí)、目標(biāo)管理考評(píng)相結(jié)合，定期執(zhí)法檢查與不定期工作檢查相結(jié)合，執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合，執(zhí)法監(jiān)督與重點(diǎn)查處相結(jié)合。”[2]這就將檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)結(jié)合從人員素質(zhì)上的結(jié)合，擴(kuò)大到與業(yè)務(wù)指導(dǎo)及多項(xiàng)屬于檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍的具體檔案業(yè)務(wù)：文書立卷、達(dá)標(biāo)升級(jí)、目標(biāo)管理考評(píng)、工作檢查等的結(jié)合。
黃世銘先生的這“五個(gè)結(jié)合”代表了當(dāng)時(shí)及之后許多檔案工作者的認(rèn)識(shí)，同時(shí)，這種“結(jié)合”具有很好的實(shí)際操作性，因此，得到了許多同志，特別是從事檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作同志的廣泛認(rèn)同。比如，張滿飆、劉世杰、管先海三位同志在《執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)要雙管齊下》(《中國(guó)檔案》1997年第7期)一文中就寫到：“將執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)合并進(jìn)行，業(yè)務(wù)指導(dǎo)科也是執(zhí)法監(jiān)督科，讓搞業(yè)務(wù)指導(dǎo)的人員負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督，使他們既當(dāng)‘檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)員’，又當(dāng)‘檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查員’，從而把執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合在一起，政出一門，保證了指導(dǎo)與監(jiān)督步調(diào)一致，使兩者相互補(bǔ)充、相得益彰。改變了過去單一指導(dǎo)成效力度不夠的被動(dòng)局面，在平時(shí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作中若發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，就及時(shí)依法認(rèn)真查處。”持相同或相近觀點(diǎn)的還有不少。僅在文章中，直接使用“將檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)結(jié)合”句子的就有許多。下表是其中部分有代表性的作者及文獻(xiàn)。
僅從表中的22篇文獻(xiàn)來看，就涉及14種不同的刊物。其中，12種是檔案學(xué)期刊，而且，有一半是檔案學(xué)核心期刊。時(shí)間跨度從1997年到2009年共13年。文獻(xiàn)的類型涉及領(lǐng)導(dǎo)講話、工作紀(jì)實(shí)、經(jīng)驗(yàn)介紹、理論探討和問題研究等。從地域上看，涉及河南、江蘇、云南、湖南、黑龍江、山東、北京、遼寧、河北、湖北、福建等多個(gè)省市。從層次上看，涉及省、市、縣各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)。比如，江蘇省委副秘書長(zhǎng)、省檔案局局長(zhǎng)陸軍在1999年全省檔案局(館)長(zhǎng)會(huì)議上的講話中，將“連云港市檔案局將檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作相結(jié)合，通過采用《檔案執(zhí)法監(jiān)督通知書》的形式，對(duì)違法行為及違法案件進(jìn)行有效查處”，[3]作為強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，加大執(zhí)法力度，依法管理檔案事業(yè)的成果給予了肯定。李光泉同志在山東省2000年檔案工作會(huì)議上的講話中提到：“臨沂、德州、濟(jì)南、淄博、聊城、菏澤、濰坊、煙臺(tái)等市推行了檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合的執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法年檢制度、聯(lián)合檢查制度等。”[4]2002年，《中國(guó)檔案》第8期更是以《山東檔案工作的創(chuàng)新實(shí)踐》為題，對(duì)山東省將“檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合的做法”給予了肯定。
從實(shí)際操作層面上看，2000年以后，檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的結(jié)合，開始從人員素質(zhì)的結(jié)合、不同部門的結(jié)合、具體業(yè)務(wù)工作的結(jié)合向檔案執(zhí)法的不同環(huán)節(jié)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)各個(gè)環(huán)節(jié)的全面結(jié)合演進(jìn)。山東蒼山縣檔案局的劉文非、卞鴻娟就認(rèn)為：“把二者有機(jī)地結(jié)合起來，能推動(dòng)檔案事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是堅(jiān)持執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合，一方面，在執(zhí)法監(jiān)督過程中，通過檢查指導(dǎo)、業(yè)務(wù)傳授、說服勸導(dǎo)等方式克服‘法不責(zé)眾’的現(xiàn)象，能真正提高執(zhí)法監(jiān)督的效果。另一方面，業(yè)務(wù)指導(dǎo)要借助于法律的嚴(yán)肅性和威懾力，以執(zhí)法監(jiān)督為保障，消除個(gè)別基層單位對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)不主動(dòng)、不配合的消極現(xiàn)象。二是堅(jiān)持案件處罰與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合。目前，在檔案違法案件處罰中，出現(xiàn)了不處罰的多，處罰的少，從輕的多，從重的少的現(xiàn)象。因此，要采取‘打’‘拉’結(jié)合的方式。所謂‘打’，就是對(duì)檔案違法案件，一經(jīng)查實(shí)決不姑息遷就，決不心慈手軟，沖破一切阻力，一查到底，以維護(hù)《檔案法》的尊嚴(yán)。‘拉’就是在業(yè)務(wù)指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)違背業(yè)務(wù)規(guī)范事件的苗頭和隱患，要及時(shí)給予糾正，拉入正道，以防范這些事件的繼續(xù)演變，避免檔案違法案件的發(fā)生，把違法事件消滅在萌芽狀態(tài)。另外，對(duì)違法的單位和個(gè)人嚴(yán)肅處罰后，切忌一罰了之，要及時(shí)跟上指導(dǎo)，采取有效的補(bǔ)救措施，業(yè)務(wù)上幫一把，指導(dǎo)上拉一把，使其早日走出后進(jìn)行列。”[5]再如，北京市平谷區(qū)檔案局“為解決業(yè)務(wù)指導(dǎo)力量不足的問題，區(qū)檔案局法制科在主管全區(qū)檔案法制和宣傳工作的同時(shí)，承擔(dān)起區(qū)直115個(gè)立檔單位的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，并將檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)有機(jī)地結(jié)合起來”，[6]在工作中堅(jiān)持：強(qiáng)化制度建設(shè)與業(yè)務(wù)建設(shè)相結(jié)合;法規(guī)知識(shí)與業(yè)務(wù)知識(shí)的宣傳相結(jié)合;法規(guī)知識(shí)與業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)相結(jié)合;執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合。在執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合中，“一是分工明確，法制宣傳科在全面負(fù)責(zé)全區(qū)檔案執(zhí)法工作的同時(shí)，主管區(qū)直各單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，指導(dǎo)科負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)協(xié)助執(zhí)法;二是日常執(zhí)法與指導(dǎo)同時(shí)推進(jìn)，將檔案的法制要求和檔案的管理、開發(fā)、利用等業(yè)務(wù)要求一并量化，制定出《基層檔案工作考核細(xì)則》，在日常工作中，力求做到邊執(zhí)法、邊指導(dǎo)，在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題通過指導(dǎo)予以解決，在指導(dǎo)中要注重法制宣傳，提高社會(huì)法制觀念;三是聯(lián)合執(zhí)法與指導(dǎo)同時(shí)進(jìn)行，重視全方位、多角度法制監(jiān)督，如充分發(fā)揮檔案執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員的作用，與他們經(jīng)常溝通情況，在全區(qū)形成檔案執(zhí)法隊(duì)伍的網(wǎng)絡(luò)化體系等。充分發(fā)揮人大、政協(xié)的法制監(jiān)督等。特別是年終執(zhí)法大檢查，我們把工作的著力點(diǎn)放在解決法制和業(yè)務(wù)工作中的重、難點(diǎn)問題上，取得了很好的效果”。[7]
由此可見，在基層已經(jīng)有些單位，將檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)幾乎完全混為一談，淡化、模糊，甚至混淆了檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能區(qū)別與適用范圍。
而兩篇在《中國(guó)檔案》上發(fā)表的文章，則說明這種觀點(diǎn)與做法，已經(jīng)得到了這一對(duì)全國(guó)檔案工作有指導(dǎo)作用雜志的部分編輯的認(rèn)同。
從這種結(jié)合的實(shí)際效果看，在市縣兩級(jí)確有成效。李惠銘、王桂蘭就認(rèn)為這種結(jié)合的效果有三：一是執(zhí)法與業(yè)務(wù)“合力”增強(qiáng)，力量得以集中，減少了內(nèi)耗，工作效率明顯增強(qiáng);內(nèi)容更細(xì)，將執(zhí)法內(nèi)容融入業(yè)務(wù)指導(dǎo)之中，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，便于發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題，有利于將違法現(xiàn)象消滅在萌芽狀態(tài);業(yè)務(wù)指導(dǎo)更有權(quán)威了，法制工作滲透到業(yè)務(wù)之中，有力地推進(jìn)了業(yè)務(wù)建設(shè)，使業(yè)務(wù)工作有了新突破。二是減少程序。在業(yè)務(wù)指導(dǎo)時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題能得到及時(shí)解決，簡(jiǎn)化了處理程序，同時(shí)，也防止法制和業(yè)務(wù)人員意見不一致而出現(xiàn)執(zhí)法、指導(dǎo)“兩張皮”的現(xiàn)象。三是促進(jìn)指導(dǎo)人員學(xué)檔案法，執(zhí)法人員學(xué)業(yè)務(wù)。檔案工作專業(yè)性很強(qiáng)，要求檔案執(zhí)法人員既要懂法，又要具備一定的檔案專業(yè)技術(shù)知識(shí)�？梢哉f，參與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，掌握檔案專業(yè)技術(shù)知識(shí)，提高解決問題的能力，是檔案執(zhí)法人員的“必修課”，反之，業(yè)務(wù)人員學(xué)執(zhí)法也是如此。
就在大家，特別是基層檔案工作者對(duì)這一方法推崇備至的同時(shí)，也有同志對(duì)此提出了質(zhì)疑。2000年宋暖在《強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督 轉(zhuǎn)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)》一文中認(rèn)為：“在《檔案法》頒布后，尤其是明確了執(zhí)法主體后，如果執(zhí)法監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)繼續(xù)‘政出一門’，檔案行政管理部門將很難適應(yīng)這種雙重‘角色’的頻繁變換，不僅不利于執(zhí)法監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的開展，還會(huì)影響到法律的威嚴(yán)和檔案工作的法制化進(jìn)程。”[8]2001年，邢濤先生在《縣級(jí)檔案行政執(zhí)法中的問題與對(duì)策》一文中，就明確指出：“縣級(jí)檔案部門無專門法制工作機(jī)構(gòu)，有的由業(yè)務(wù)指導(dǎo)科或其他科室代理。從機(jī)構(gòu)名稱看，亦名不符實(shí)，由業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門履行行政執(zhí)法職能，名不順之，出師無名。”[9]2008年，《檔案管理》上刊登的《檔案執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)孰先孰后?》一文中，就有不少同志就“檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法人員穿插，檔案執(zhí)法與檔案指導(dǎo)人員一身二任”的問題進(jìn)行了辯論，提出了質(zhì)疑與批評(píng)。認(rèn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法檢查結(jié)合起來“這種做法從法治的角度考慮似乎存在一定的問題：我們知道，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員提出的意見聽取與否的主動(dòng)權(quán)在被指導(dǎo)單位，而檔案執(zhí)法檢查則不同，它具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，被檢查單位對(duì)執(zhí)法人員作出的執(zhí)法決定必須服從。在這種情況下，如果檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合，人員穿插，檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員一身二任，如何保證被指導(dǎo)單位是否聽取指導(dǎo)意見的自主權(quán)?怎樣消解檔案行政管理部門指導(dǎo)服務(wù)的強(qiáng)制性?”[10]這種一度得到許多同志認(rèn)同與推崇的方式，引起越來越多的質(zhì)疑，受到越來越多的批評(píng)。
從檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)結(jié)合理論研究與實(shí)踐來看，這種方法來自實(shí)踐，有良好的可操作性，但其合法性值得商榷。有關(guān)兩者關(guān)系的爭(zhēng)論，是檔案行政管理與檔案法制化進(jìn)步的表現(xiàn)，也反映出檔案工作者法律知識(shí)的增加與法律意識(shí)的增強(qiáng)。在可以預(yù)期的未來，檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系及其研究，一定會(huì)取得更加豐富的成果，為檔案事業(yè)的發(fā)展提供更多新的方式、方法，推動(dòng)檔案依法行政工作的前進(jìn)。
參考文獻(xiàn)：
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[2]黃世銘. 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督推進(jìn)依法治檔[J]. 山東檔案，1997(3).
[3]陸軍. 團(tuán)結(jié)一致艱苦奮斗開創(chuàng)全省檔案工作的新局面——在全省檔案局(館)長(zhǎng)會(huì)議上的講話[J]. 檔案與建設(shè)，1999(2).
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