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試析我國電影審查法律規(guī)范方面的主要問題
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論文摘要 從行政法的角度看，電影審查制度是影片公映許可的行政許可制度。但近些年來，電影審查制度飽受詬病，被認(rèn)為是阻礙中國電影進(jìn)一步發(fā)展的障礙。本文從法律規(guī)范的層次、效力、手段及相對人程序性權(quán)利保障、救濟(jì)性權(quán)利保障等方面分析我國電影審查法律規(guī)范方面存在的主要問題。
論文關(guān)鍵詞 電影審查制度 法律規(guī)范 權(quán)利保障
現(xiàn)行電影審查制度作為電影產(chǎn)業(yè)法律化過程中建立的一項(xiàng)法律制度，促進(jìn)了中國電影的發(fā)展。從行政法的角度看，電影審查制度是影片公映許可的行政許可制度。它是根據(jù)電影的制片單位或發(fā)行單位的申請，國家廣播電影電視管理的行政機(jī)關(guān)經(jīng)過審查相關(guān)材料，依法確認(rèn)其是否符合公開放映某部電影的條件，并決定是否頒發(fā)影片公映許可證的一項(xiàng)行政許可制度。但近些年來，電影審查制度飽受詬病，被認(rèn)為是阻礙中國電影進(jìn)一步發(fā)展的障礙，改革審查制度的呼聲日益高漲。因此，從行政許可的角度來分析現(xiàn)行電影審查制度，有助于我們準(zhǔn)確地認(rèn)識這項(xiàng)法律制度所存在的問題。我國電影審查法律規(guī)范方面存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。
一、法律規(guī)范層次和效力較低
雖然電影行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入法制化的軌道，但其立法還是處于比較滯后的階段。電影產(chǎn)業(yè)的法律制度包括電影審查制、電影業(yè)準(zhǔn)入制、電影配額制等等，均散見于各種行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件之中，缺乏一部由全國人大或人大委員會制定的基本法律對上述制度予以規(guī)范。從2004年開始，業(yè)界人士就不斷呼吁制定規(guī)范整個電影行業(yè)的《電影促進(jìn)法》，國家廣電總局的領(lǐng)導(dǎo)也不時作以表態(tài)。但直到今天，該部法律的出臺似乎仍是遙遙無期。
現(xiàn)有的電影審查法律規(guī)范體系主要由行政法規(guī)、部門規(guī)章和若干規(guī)范性文件構(gòu)成，包括行政法規(guī)《電影管理?xiàng)l例》，部門規(guī)章《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》、《中外合作攝制電影片管理規(guī)定》、《廣播電影電視行政復(fù)議辦法》、《國家廣播電影電視總局行政許可實(shí)施檢查監(jiān)督暫行辦法》等等。另外，還存在大量規(guī)范性文件包括《電影劇本(梗概)備案須知》、《電影故事片(膠片、數(shù)字)送審須知》等等，但這些規(guī)范性文件并非法律淵源，不屬于電影審查法律規(guī)范體系。2002年2月1日施行的《電影管理?xiàng)l例》是我國目前電影行業(yè)中層次最高的一部法律規(guī)范。該行政法規(guī)共八章68條規(guī)定，規(guī)定了電影行業(yè)中“電影制片”、“電影進(jìn)口出口”、“電影審查”、“電影發(fā)行和放映”、“電影事業(yè)的保障”、“罰則”等問題。以這樣一部行政法規(guī)肩負(fù)起整個國家的電影產(chǎn)業(yè)的重任，顯然已是力不從心。
二、法律規(guī)范手段單一
權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容，一個標(biāo)準(zhǔn)之所以被稱為法律規(guī)范，就在于它課以人們義務(wù)的同時授予人們一定的權(quán)利，告訴人們怎么樣的主張和行為是正當(dāng)?shù)模戏ǖ模瑫艿椒傻谋Ｗo(hù);沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)，權(quán)利人在一定條件下要承擔(dān)義務(wù)，義務(wù)人在一定條件下要享受權(quán)利。
現(xiàn)行電影審查制度帶有比較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，立法者在制定法律規(guī)范時仍然秉持著運(yùn)用行政權(quán)力對電影嚴(yán)加管束、控制的立法理念。這種理念反映在法律文本上，就是對行政相對人課以各種積極和消極的義務(wù)，義務(wù)性規(guī)范與違反義務(wù)性規(guī)范后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任構(gòu)成了電影審查法律規(guī)范的主要內(nèi)容。以《電影管理?xiàng)l例》為例，其中第三章“電影審查”共4條規(guī)定，都使用“不得”、“禁止”、“應(yīng)當(dāng)”的規(guī)范規(guī)定了相對人的義務(wù)和責(zé)任;其中第七章“罰則”共13條，直接和間接與電影審查相關(guān)的處罰規(guī)范就達(dá)5條之多;而該行政法規(guī)對電影審查中行政相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)、請求賠償權(quán)等權(quán)利的規(guī)定卻未見任何規(guī)定。
三、相對人程序性權(quán)利保障的缺失
行政公開是現(xiàn)代民主制度下政府行政的基本要求。行政許可公開，就是要讓公民了解情況，具體做法就是在行政許可程序上建立一系列讓相對一方當(dāng)事人“知”制度。為了保證行政許可活動與行政許可結(jié)果的公開，各國通常采用表明身份制度、告知制度、說明理由制度、咨詢制度、聽證制度、公告制度等具體制度來規(guī)范行政許可活動。 其中，聽證制度是行政許可公開的制度保障的核心�，F(xiàn)行電影審查這樣的一種公映許可程序?qū)ο鄬θ顺绦蛐詸?quán)利保障的不足主要表現(xiàn)為聽證程序的缺失。
電影審查是一種封閉式的行政許可程序，其過程既沒有廣義聽證也沒有狹義聽證的程序設(shè)計(jì)。電影審查委員會觀影之后對電影片進(jìn)行評議，提出的意見越多，說明電影片的問題越多，也就越難通過審查。審查完畢后，電影審查委員作出審查通過、審查不通過、修改或者刪減的審查意見。行政相對人在收到審查意見后，再針對不同的審查意見作出回應(yīng)。從審查申請的提交直到審查結(jié)果的作出，整個許可程序中最為關(guān)鍵的審查階段未能向社會公眾、向行政相對人和利益相關(guān)方公開。提交審查申請的電影制片方、電影的投資方、電影的主創(chuàng)人員包括演職人員等無法進(jìn)入到程序當(dāng)中，就涉及自身重大利益的許可事項(xiàng)，發(fā)表意見、表達(dá)觀點(diǎn)、進(jìn)行申辯。而且，審查委員會的審查過程也未見有任何文字記錄予以公布，供公眾瀏覽和查詢。
四、相對人救濟(jì)性權(quán)利保障的缺乏
一部電影凝結(jié)了電影創(chuàng)作者的智慧、心血和激情，背后有著幾千萬甚至上億的巨大資金投入，電影能否通過電影審查獲得公映許可，決定了主創(chuàng)人員的付出能否得到回報，決定了投資能否避免風(fēng)險獲得盈利的機(jī)會。因此當(dāng)電影審查的行政機(jī)關(guān)作出了不利于相對人的決定后，應(yīng)當(dāng)在事后為其提供相應(yīng)的救濟(jì)手段。
《電影管理?xiàng)l例》、《電影劇本(梗概)、電影片管理規(guī)定》都未能明確規(guī)定，在電影審查過程中，如果相對人不服審查決定時，應(yīng)當(dāng)通過何種途徑、渠道去主張自己的權(quán)益，救濟(jì)自己的權(quán)利。《廣播電影電視行政復(fù)議辦法》中也僅僅是籠統(tǒng)地規(guī)定行政相對人認(rèn)為符合法定條件，但行政機(jī)關(guān)不予頒發(fā)公映許可證到可以提起行政復(fù)議，但審查中相對人的權(quán)利受到侵害的情形并非只此一種。其他的電影審查規(guī)范性文件對于相對人救濟(jì)性權(quán)利的保障也是只字未提。
需要特別提出的是針對電影公映許可提起的行政復(fù)議的困境。根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，對國務(wù)院各部門的具體行政行為不服的，應(yīng)向作出該具體行政行為的國務(wù)院各部門申請復(fù)議。對復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決(行政復(fù)議)。如果向國務(wù)院申請裁決，則國務(wù)院作出的裁決是終局的裁決，對此再不能提起行政訴訟。在這里，行政復(fù)議構(gòu)成行政訴訟和向國務(wù)院申請裁決的前置階段，而且它是二級復(fù)議，是我國行政復(fù)議一級復(fù)議原則的例外情形。如果相對人不服國家廣電總局作出的審查決定而提起第一級行政復(fù)議，那么復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人二者是重合的，都是國家廣電總局，難免會有偏頗之嫌，其公正性可能會受到質(zhì)疑，違背了“任何人不得做自己案件的法官”的基本法律原則。實(shí)行屬地審查的省級廣電部門是受委托實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)，其法律后果應(yīng)當(dāng)由委托機(jī)關(guān)即國家廣電總局來承擔(dān)。因此，如果相對人不服實(shí)行屬地審查的省級廣電部門作出的審查決定，還是應(yīng)當(dāng)向以國家廣電總局為被申請人國家廣電總局提起行政復(fù)議，仍然出現(xiàn)了“自己做自己案件的法官”這一情況。
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