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歐空局的重要法律措施對亞洲空間合作的啟示研究論文
一、歐空局合作框架建立的背景
(一)歐空局(ESA)合作框架的建立：通過合并ESRO 與ELDO第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后20 年左右， 歐洲科學(xué)家首先意識到開展空間合作的必要性。“在歐洲建立一個空間科學(xué)研究國際合作組織是必要的，只有這樣才能團結(jié)所有歐洲國家共同應(yīng)對美國和蘇聯(lián)空間活動的快速發(fā)展， 從而增強歐洲的空間競爭力”。同時，空間科學(xué)的研究將促進空間技術(shù)進步，對歐洲經(jīng)濟和工業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要�；诖�，1962年，歐洲空間研究組織(European Space ResearchOrganization，ESRO)正式成立，目的為“(專)為和平目的促進歐洲國家在空間科學(xué)與技術(shù)方面的協(xié)調(diào)�！睔W洲各國政府也意識到了開發(fā)獨立空間發(fā)射能力的重要性。于是， 歐洲運載火箭研制機構(gòu)(European Launcher Development Organization，ELDO)應(yīng)運而生。
與注重空間科學(xué)技術(shù)研究的ESRO 不同，ELDO 致力于開發(fā)用于空間發(fā)射的三級運載火箭“歐羅巴(Europa)”。ELDO 由政府主導(dǎo)，項目具備民用和軍用的雙重性質(zhì)。由于沒有總承包人對項目整體運行進行有效協(xié)調(diào)，負責(zé)開發(fā)不同級運載火箭的成員國沒有得到有效溝通，導(dǎo)致“歐羅巴”項目失敗。ELDO 隨即提出了“歐羅巴Ⅱ”與“歐羅巴Ⅲ”計劃，但都沒能取得成功。一方面，ELDO 開展的運載火箭項目沒能取得成功，另一方面，歐洲對于獨立開發(fā)空間發(fā)射器的需求日益增加。作為空間科學(xué)與技術(shù)研究機構(gòu)的ESRO 運行良好，但沒有足夠的財力開展這類項目。因此，ESRO 與ELDO 于1975 年合并成立新的空間合作機構(gòu)即歐空局。促使歐洲空間合作的主要原因：其一，通過空間合作獲得獨立探索和利用外空的能力。外層空間活動需要先進技術(shù)支撐也需要大量資金及其他資源的投入，以歐洲當(dāng)時的狀況，只有集中不同國家的資源，才能在美國和蘇聯(lián)的夾縫中獲得獨立探索開發(fā)外層空間的能力。其二，促進歐洲經(jīng)濟和工業(yè)的發(fā)展和進步。
(二)歐空局合作框架成功運行的保障因素：歐洲一體化及有效的法律措施歐空局框架下空間合作的成功依賴諸多因素，其中歐洲一體化進程的有效推動以及有效法律措施的設(shè)計及實施都不可或缺。作為一個政府間國際組織，歐空局的建立源于二戰(zhàn)后歐洲政治與經(jīng)濟合作的不斷成熟，屬于歐洲科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域合作的一個重要組成部分。歐空局既是科技合作的政府間機構(gòu)，也是歐洲政治和文化一體化的積極參與者，促進了歐洲一體化進程發(fā)展。歐空局法律制度主要由《建立歐空局公約》確定。在具體實踐過程中，歐空局還簽署了其他的法律協(xié)議。例如為了更好地協(xié)調(diào)與歐盟的關(guān)系而簽訂的“歐共體與歐空局框架協(xié)議”，為了更好促進空間商業(yè)利用與“阿麗亞娜”公司(Arianespace)簽訂的合作協(xié)議等。
二、保障歐空局成功運作的5 個重要法律措施
(一)(專)為和平目的開展空間合作1967 年《外空條約》序文中指出“承認為和平目的探索和利用外層空間”。這是《外空條約》中唯一一處規(guī)定整個外層空間的探索和開發(fā)都應(yīng)被用于和平目的。對于“和平目的”的理解，有兩種不同觀點： 一方主張這一術(shù)語僅僅排除了為攻擊目的(aggressive) 而利用外層空間， 對于一般軍事(military)目的并不禁止;而另一方則認為，應(yīng)同時禁止為攻擊性(aggressive)和一般軍事(military)目的的空間活動。
從現(xiàn)實發(fā)展趨勢看，為“非攻擊性”(non-aggressive) 目的利用外層空間的觀點逐漸被多數(shù)國家接受�！锻饪諚l約》第4 條第2 款規(guī)定應(yīng)(專)為和平目的使用月球和其他天體。與《外空條約》序文中提出的“和平目的”相比，“(專)為和平目的”應(yīng)解釋為“非軍事目的”(non-military purpose)。依“歐空局公約”規(guī)定，成員國應(yīng)(專)為和平目的(exclusively peaceful purpose)促進歐洲在空間研究、空間技術(shù)及其應(yīng)用領(lǐng)域的合作。這一規(guī)定承繼了“ESRO 公約”的做法。ESRO 是一個為了促進空間研究合作而致力于外層空間民事利用的組織，ELDO 規(guī)定“成員國應(yīng)為了和平的目的(peacefulpurpose)協(xié)調(diào)本國空間政策以促進共同的活動”。
歐空局的主要性質(zhì)是一個政府間研究組織，從這個角度看，被ESRO 公約所采用的“(專)為和平目的”的用法自然被歐空局所接納。歐空局同時吸收了ESRO 與ELDO 的職能， 后者具備政治的與軍事的特征。因此，“歐空局公約”中規(guī)定的“(專)為和平的目的”能在多大程度上得以實現(xiàn)值得探討。有學(xué)者指出，歐空局的活動很難撇開與軍事目的的關(guān)系，無論是阿麗亞娜火箭項目(Arianespace)、空間實驗室(Spacelab)還是歐洲遙感衛(wèi)星項目，都很難將“歐空局公約”中提出的理想“(專)為和平的目的”與現(xiàn)實完全對等起來。以阿麗亞娜項目為例，依1990 年“歐空局/阿麗亞娜公約”及“歐空局公約”的規(guī)定，當(dāng)阿麗亞娜(Ariane)使用歐空局所屬項目時，應(yīng)(專)為和平目的。但如果應(yīng)歐空局成員國的要求，阿麗亞娜的發(fā)射服務(wù)可被用于任何目的�？偟膩碚f，在歐洲空間合作的最初階段，由于受到冷戰(zhàn)時期特殊的政治環(huán)境的限制，建立ESRO的科學(xué)家為了吸引更多歐洲國家的參與， 制定了“(專)為和平目的”開展歐洲空間合作這一原則，ESRO 與歐空局的成功也證明了制定這個原則的重要意義。而當(dāng)國際環(huán)境發(fā)生變化之后，尤其是歐空局與歐盟在外空領(lǐng)域合作不斷加深，歐空局開始不斷參與非民用空間項目。對于非民用空間項目的參與事實上在一定程度上擴大解釋了“(專)為和平目的”的含義，在客觀上有利于歐洲空間合作的發(fā)展。鑒于國際社會缺乏對于“和平目的” 的明確定義，“歐空局公約”關(guān)于“(專)為和平目的”的規(guī)定并不會給歐空局的活動帶來阻礙，這一規(guī)定在歐空局發(fā)展過程中的促進作用值得思考和借鑒。
(二)確認空間科學(xué)項目的主要地位
科學(xué)是促使那些具有不同國內(nèi)利益的歐洲國家統(tǒng)一在一起共同探索和利用外層空間的重要因素。空間基礎(chǔ)科學(xué)研究是未來探索和利用外層空間的基礎(chǔ)。結(jié)合ESRO 與歐空局建立的歷程，可以看出，科學(xué)項目在很長一段時間都占有十分重要的地位：其一，歐洲最初開始空間合作的國際政治環(huán)境復(fù)雜，迫使歐洲各國必須選擇一個并不敏感的領(lǐng)域開展空間合作，而空間科學(xué)技術(shù)的合作最接近ESRO 以及歐空局公約中所提出的“(專)為和平的目的”。其二，在歐洲空間合作初期的重要目的之一是獲得獨立開展空間活動的能力，先進空間技術(shù)的缺乏阻礙了這一目標(biāo)的實現(xiàn)，這使得歐洲國家必須集中資源首先爭取空間科學(xué)技術(shù)方面的獨立。在歐空局建立之后，科學(xué)項目被視為“強制項目”中的核心和靈魂。這為保障歐洲空間活動的獨立性奠定了基礎(chǔ)。近年來，隨著空間商業(yè)化的不斷發(fā)展，諸多空間大國將目光轉(zhuǎn)向了空間商業(yè)活動以及空間工業(yè)利用領(lǐng)域，歐洲也不例外。有研究者認為科學(xué)項目在歐空局的所有合作項目中處于一個不太恰當(dāng)?shù)牡匚�。在名為“通往一個歐盟的空間局”的“三賢人”(three wise men)報告中，起草者明確指出了發(fā)展新型空間技術(shù)的重要性。并提出未來數(shù)十年歐盟的新戰(zhàn)略為“成為世界上最具競爭力及最富活力的知識經(jīng)濟體”。
顯然，無論是發(fā)展新型空間技術(shù)還是實現(xiàn)知識經(jīng)濟體建設(shè)，科學(xué)研究都占有重要位置。在歐空局合作框架下確認科學(xué)研究項目的重要地位曾確保了歐洲開展空間合作并獨立開展外空活動的可能性，并將在未來持續(xù)為歐洲空間合作提供動力。在空間商業(yè)化活動飛速發(fā)展的情形下，歐空局的科學(xué)合作項目受到一定的影響，但從近年歐洲空間合作以及歐空局的基本政策看，科學(xué)項目的重要地位得到了確認。
(三)確認空間合作活動中的“投資返還”原則
“投資返還”原則是指從歐空局項目中獲得的回報應(yīng)按該項目參與成員國的投資比例返還，確保成員國從組織合作項目中所獲得的利益與其投入相適應(yīng)�！巴顿Y返還”是歐空局工業(yè)政策、采購政策的重要原則。歐空局工業(yè)政策的一個重要目標(biāo)是促進歐洲工業(yè)在國際市場上的競爭力，保障歐洲工業(yè)以最有效率和最經(jīng)濟的方式適應(yīng)市場的需求。而歐空局的成員國的利益訴求則在于將其投入歐空局的資金轉(zhuǎn)換為與其國內(nèi)工業(yè)的商業(yè)合同。從這個角度看，“投資返還”原則在保障實現(xiàn)歐空局政策目標(biāo)的同時也保障了成員國的利益�！巴顿Y返還”原則有一定的缺陷：其一，依“歐空局公約”及“附件”的規(guī)定，“投資返還”原則的投資返還率的算法為“某一成員國合同在所有成員國合同中所占份額與這一成員國在歐空局所有項目中的貢獻份額的比率”。由于計算的方法并沒有完全考慮歐空局全部工業(yè)合同預(yù)算，所以從長遠看，可能會導(dǎo)致低回報率。其二，很多歐空局成員國意識到，并不是所有類型的合同都能在國內(nèi)工業(yè)獲得相同的利益。例如，同樣金額的開發(fā)新遙感技術(shù)的合同，重復(fù)生產(chǎn)已有技術(shù)的合同以及簡單的一次性辦公用品采購的合同顯然在整體回報利益上并不對等。
即便“歐空局公約”附件5 引入了“權(quán)重因數(shù)”這一概念，即僅有那些具備技術(shù)特征的合同才能獲得較高的“權(quán)重因數(shù)”，但在實踐中許多合同仍舊以實際的資金投入計算。其三，隨著歐盟與歐空局在空間活動上合作加深，歐空局的法律正逐步與歐盟整體的法律框架進行協(xié)調(diào)，“投資返還”原則對歐盟競爭法的某些規(guī)定構(gòu)成了較大挑戰(zhàn)�！巴顿Y返還”原則是歐空局合作框架下最重要的原則之一。這個原則一方面保障了歐空局作為“目的導(dǎo)向性(objective-driven)”[9]45 的國際組織可以運營較大規(guī)模的空間合作項目，另一方面也通過向成員國返還相應(yīng)比例的商業(yè)合同的方式保障成員國的利益，從而促進成員國投資歐空局項目的積極性。
(四)鼓勵空間商業(yè)化及私營化
歐洲空間合作的重要目標(biāo)是爭取歐洲空間獨立并促進歐洲經(jīng)濟與工業(yè)發(fā)展。隨著歐空局的建立和不斷發(fā)展，歐洲空間合作的主要目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕_展空間商業(yè)以促進經(jīng)濟的發(fā)展。在世界范圍內(nèi)，1997 年， 私人實體主導(dǎo)的空間項目收入超過了政府空間項目的支出，為了商業(yè)目的發(fā)射到外層空間的有效載荷數(shù)超過了政府所有的有效載荷�？臻g商業(yè)化和私人化的進程開始加速。作為世界空間商業(yè)活動的重要參與者，歐空局的相關(guān)法律條例規(guī)定了私人實體對歐空局商業(yè)空間項目參與的具體措施，促進了私人實體直接或間接參與商業(yè)空間項目。在空間實踐層面，歐洲建立了世界上第一個私營商業(yè)空間發(fā)射公司“阿麗亞娜(Arianespace)”。作為一個重要的推動者，歐空局雖非公司股東但與其簽訂了公約，對公司的事務(wù)有重要的參與和管理權(quán)�！鞍Ⅺ悂喣取� 是歐洲最重要的發(fā)射服務(wù)提供公司，在國際發(fā)射市場上有極強的競爭力，對于歐洲空間合作的推動意義十分重大。
(五)對空間合作的開放態(tài)度
作為一個空間合作組織，歐空局對內(nèi)部和外部合作都持較為開放的態(tài)度，這有利于歐空局本身合作的展開。從內(nèi)部合作角度看，“歐空局公約”將空間合作分為“強制項目”和“可選項目”，這賦予成員國參與合作項目的自由，可以調(diào)動合作的積極性。除此之外，歐空局其他制度也保障了合作的順利進行。例如，在科學(xué)技術(shù)及其應(yīng)用的項目合作中，成員國在特定情形下有權(quán)利決定是否交換數(shù)據(jù);歐空局所屬的發(fā)明或技術(shù)可以免費提供給成員國及其私人實體開展項目使用等。在對外合作方面，針對不同的合作對象歐空局設(shè)定了不同的法律模式：其一，“框架性協(xié)議”;此類協(xié)議適用于那些在技術(shù)和認識上尚未達到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的國家， 這類協(xié)議的簽訂為這些國家與歐空局的進一步合作奠定了基礎(chǔ)。其二，“總體性協(xié)議”;此類協(xié)議適用于那些政治、經(jīng)濟及法律條件尚不成熟與歐空局進行合作的非成員國。其三，“緊密的合作協(xié)議”;此類協(xié)議一般與伙伴國簽訂。除此之外，在與非成員國或者實體合作過程中，歐空局還有其他的法律模式， 這些模式的應(yīng)用能保障合作順利進行，在很大程度上體現(xiàn)了歐空局對外合作的開放態(tài)度。
三、歐空局的法律措施對亞洲空間合作的啟示：以亞太空間合作組織(APSCO)為例
作為亞洲地區(qū)空間合作的重要推動者，亞太空間合作組織(簡稱“亞空組織”)以歐空局的法律框架為模板制訂了《亞太空間合作組織公約》。
(一)為和平的目的加強空間科學(xué)項目合作
注重空間科學(xué)研究領(lǐng)域的合作是保障歐空局項目成功的基礎(chǔ)。亞空組織以歐空局的法律框架為基礎(chǔ)制訂了自身的法律框架，但在具體制度上做了取舍。例如：“亞空組織公約”采納了《外空條約》中關(guān)于“和平利用外層空間”的說法，并未吸收歐空局“(專)為和平的目的”開展空間合作的條款。并且在合作項目設(shè)定上，亞空組織的“基礎(chǔ)活動”(對應(yīng)歐空局的“強制項目”)同時包含了空間科技及應(yīng)用的基礎(chǔ)性研究及擴大成熟的空間技術(shù)的應(yīng)用以及諸多其他內(nèi)容，對于空間科學(xué)方面的合作的突出并不明顯。亞空組織法律框架建立于《外空條約》生效近30 年之后，對“和平利用外層空間”說法的采納可以更好地避免歧義也不會妨礙成員國加入的積極性�？疾靵喼拗饕臻g國家的國內(nèi)空間立法也可以發(fā)現(xiàn)，“和平利用外層空間”的原則已經(jīng)被普遍接受。鑒于此，且考慮到應(yīng)該為亞空組織規(guī)模的擴大預(yù)留一定的空間，沒有必要完全比照歐空局“(專)為和平的目的”的做法。對于空間科學(xué)研究項目合作的重視程度，亞空組織還有進一步加強的必要性。作為亞洲唯一一個空間合作組織，亞空組織的成員國主要為發(fā)展中國家，除了東道國中國之外，其他成員國尚不具備空間發(fā)射能力，這是組織開展更為深入和成熟合作的障礙。
拓展基礎(chǔ)空間研究方面的合作有利于為長遠的空間合作的發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。并且，亞空組織公約中將開展空間科技及其應(yīng)用方面的教育及培訓(xùn)作為“基礎(chǔ)活動”的重要組成部分，這也為空間科學(xué)研究的合作提供了法律依據(jù)。除此之外，開展空間科學(xué)研究項目有利于“投資返還”原則的實現(xiàn)。如上述，確定投資返還率的權(quán)重因數(shù)的一個重要的標(biāo)準(zhǔn)就是相關(guān)事項的科技含量，而亞空組織多數(shù)成員國空間科技實力普遍較低的事實會阻礙合理投資返還率的實現(xiàn)。換言之，加強開展空間科技合作可以促使“投資返還”，增強成員國參與合作項目的積極性。從這個角度看，加大投入科技項目還是實現(xiàn)亞空組織公約所設(shè)定目標(biāo)的重要步驟。
(二)鼓勵私人空間商業(yè)活動
亞空組織在其公約中采納了歐空局的“投資返還”原則。并將這一原則作為實現(xiàn)工業(yè)政策的基石。這一原則目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于成員國國內(nèi)的相關(guān)工業(yè)企業(yè)的發(fā)展程度。如果希望在亞空組織合作框架下實現(xiàn)合作目標(biāo)并克服“投資返還”原則的諸多弱點， 鼓勵私人實體參與外空活動是一個重要手段�！巴顿Y返還” 原則的一個主要的缺點源于不同成員方技術(shù)實力的差異，從而導(dǎo)致相同價值的合同所獲得的利益不同，最終削弱參與合作者的積極性。而解決這一問題的方式從根本上講就是不斷提高成員國國內(nèi)空間科學(xué)技術(shù)水平，上述的加強空間研究領(lǐng)域的合作是一個方法，而鼓勵成員國國內(nèi)私營企業(yè)對于空間活動的參與則使合作的主體形式多元化，為空間活動合作的進一步開展增加活力。此外，政府在商業(yè)競爭中經(jīng)常處于失敗者的地位，在外層空間活動領(lǐng)域，充分發(fā)展的空間商業(yè)活動也必然會導(dǎo)致私營實體的不斷加入。
對于私人實體參與外層空間活動的鼓勵措施是必要的。歐空局制訂了諸多法律措施鼓勵私人參與空間活動，但是在亞空組織框架下，私人對于空間活動的參與并不充分。以亞空組織東道國中國為例，至今為止，與外層空間相關(guān)的主要工業(yè)領(lǐng)域仍舊由國有企業(yè)主導(dǎo)，私人實體參與外層空間活動雖然在國內(nèi)法框架下是被允許的并且已經(jīng)有一定的發(fā)展，但是仍然處在初級階段。因此，亞空組織成員國尤其是作為東道國的中國在未來的空間立法中的一個重要的職責(zé)就是制定合理措施鼓勵符合條件的私人實體參與空間活動。對于亞空組織本身，也應(yīng)該逐步采取相應(yīng)的措施開展商業(yè)空間活動。按照亞空組織公約規(guī)定，組織的財政來源包含為他方提供服務(wù)所得的收益，以此規(guī)定為基礎(chǔ)，亞空組織可以在開展合作項目的基礎(chǔ)上為他方提供相應(yīng)的空間商業(yè)服務(wù)以獲得收益，從而進一步擴大合作項目規(guī)模，為“投資返還”原則的有效施行奠定基礎(chǔ)。
(三)開展態(tài)度開放的空間合作
與在歐洲一體化背景下開展的區(qū)域空間合作不同，亞洲地區(qū)的環(huán)境較為復(fù)雜。以當(dāng)前的情形看，尚不具備條件建立一個統(tǒng)一的亞洲空間合作組織，多個合作組織并存并互相競爭仍舊會是一個主要趨勢。其中，中國為東道國的政府間國際合作組織-“亞太空間合作組織”(APSCO)以及日本為發(fā)起國的空間機構(gòu)合作會議-“ 亞太空間機構(gòu)論壇(APRSAF)”之間關(guān)系的處理至關(guān)重要，是亞洲空間合作能否進一步擴大化的關(guān)鍵。從亞空組織的角度看，應(yīng)該采取更為開放的合作策略。亞空組織公約規(guī)定與非成員方的合作模式為建立“合作伙伴關(guān)系”，自建立以后，亞空組織在對外合作方面也取得了一定的成就。但是，在與日本主導(dǎo)的亞太空間機構(gòu)論壇合作方面，雙方雖然曾有合作的意向和共識并且也提出了避免競爭和發(fā)起重復(fù)合作項目的觀點，但至目前為止，兩個機構(gòu)之間尚未建立起健全的合作關(guān)系。從法律角度看，作為一個受到國際法管轄的政府間國際組織，亞空組織有能力參與各種雙邊的或者多邊的會議或論壇。鑒于亞太空間機構(gòu)論壇并非一個受國際法管轄的主體，且參與論壇活動的主體性質(zhì)多元化，故而亞空組織對其活動的參與不應(yīng)受到法律上的限制。事實上，許多亞空組織的成員國機構(gòu)也是亞太空間機構(gòu)論壇項目的參與者， 并且， 作為亞空組織前身的“亞太空間技術(shù)與應(yīng)用合作多邊會議(APMCSTA)”也曾參與亞太空間機構(gòu)論壇的活動，這為兩個組織進一步的合作與交流奠定了基礎(chǔ)。
單從制定開放的合作原則角度看，亞空組織還有進一步加強的空間。除了公約規(guī)定的與非成員方建立合作伙伴關(guān)系之外，亞空組織還有必要在實踐中針對不同的合作方探索出其他的合作模式。歐空局的“總體性協(xié)議”的模式適用于那些政治、經(jīng)濟條件還不成熟的合作者，雖然這種模式有較強的歐洲烙印，但是考慮到亞空組織與亞太空間機構(gòu)論壇東道國之間的關(guān)系，這種合作模式對于兩個組織之間的合作具有一定的啟示意義。
四、結(jié)論
歐空局的建立依賴歐洲一體化的大背景，其成功的運行在很大程度上依靠有效的法律措施。作為不具備一體化優(yōu)越條件的亞洲地區(qū)，如果想建立有效的保障區(qū)域空間合作組織，一方面需要尋求開展合作的新動因，另一方面則要結(jié)合本地區(qū)實際情況制定有效保障合作的法律措施。從國際空間活動的發(fā)展趨勢看，空間商業(yè)活動不斷凸顯的巨大利益會是促進空間合作的重要動因，而亞洲地區(qū)日益緊密的聯(lián)系以及不斷增加的共同利益將會是推動區(qū)域空間合作的另一個因素。在這樣一個背景下，結(jié)合亞洲地區(qū)的特殊性并學(xué)習(xí)歐空局法律措施的先進經(jīng)驗，是進一步促進亞洲空間合作的有效方法。
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