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試論相對集中的行政許可權(quán)路徑探討
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論文摘要 相對集中的行政許可權(quán)，是在我國政治經(jīng)濟體制改革的背景下，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的要求下，相對集中的行政處罰權(quán)試點順利踐行的前提下逐步深入發(fā)展的。相對集中的行政許可是順應(yīng)時代改革這一潮流提出的，其要能實現(xiàn)有助于政治體制改革，促進行政機關(guān)正確行使許可權(quán)和方便行政相對人申請獲得許可。相對集中的行政許可權(quán)并未改變行政許可的數(shù)量，只是一個行政許可機關(guān)可以行使多個行政許可。
論文關(guān)鍵詞 相對集中 行政許可權(quán) 路徑
《中華人民共和國行政許可法》第25條：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省自治區(qū)直轄市政府根據(jù)精簡統(tǒng)一效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。這是我國首次通過立法的形式高屋建瓴的對相對集中的行政許可權(quán)進行了概括。迄今為止，相對集中的行政許可權(quán)開始走入大眾視野。
相對集中的行政許可權(quán)，是在我國政治經(jīng)濟體制改革的背景下，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的要求下，相對集中的行政處罰權(quán)試點順利踐行的前提下逐步深入發(fā)展的。我國行政機構(gòu)龐雜，職能部門繁多，不同層級的政府和同一政府不同部門劃分不同的行政許可權(quán)，完成一個審批項目，手續(xù)之繁瑣，耗時之長久，令行政相對人疲憊不堪。同時也不利于政府職能的有效發(fā)揮。相對集中的行政許可權(quán)的提出，在一個部門集中行使許可權(quán)的制度下，提高了效率節(jié)約了資源降低了成本，給相對人帶來便利，同時對改善了資源環(huán)境，提高市場準(zhǔn)入方面都不無裨益。
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出，其中部分篇章對相對集中的行政許可權(quán)進行專門的論述，并且在全國各縣市進行常識性的實踐活動，積極推行各種名稱不同形式各異的試點，比如成立“行政服務(wù)中心”、“行政超市”等一站式行政服務(wù)機構(gòu)，集中辦理行政許可，但不放手行政許可權(quán)，有的地方政府成立了行政審批局，自主擁有行政許可權(quán)，專門行使。下文即通過對當(dāng)前我國相對集中的行政許可權(quán)制度的實施狀況分析，對幾種試點的模式進行價值衡量，期許找到合適的路徑。
一、相對集中的行政許可權(quán)概念和內(nèi)容
關(guān)于相對集中的行政許可權(quán)，學(xué)界尚無定論，但較為主流的說法：“所謂恰當(dāng)集中行使行政許可權(quán)，是指由一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)”，從內(nèi)容上分析，相對集中的行政許可權(quán)主體必須為一個行政機構(gòu)，由組織法法定賦予的職責(zé)權(quán)限，有配備的人員和獨立經(jīng)費，其行使客體為實施權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使權(quán)力的行使過程接受來自行政相對人，其他機構(gòu)和本機構(gòu)的多重監(jiān)督，以達到過程公開化通明。借鑒了相對集中的行政處罰權(quán)，兩者都是相對集中的行政執(zhí)法的重要組成部分，對相對集中的行政許可權(quán)定義的準(zhǔn)確界定，有利于從立法上改變行政執(zhí)法隨意擴張的局面，從源頭上控制行政權(quán)力濫用。
二、相對集中的行政許可權(quán)兩種模式的價值分析
(一)兩種模式分析
1.“一站式”服務(wù)
“一站式”服務(wù)即一站式辦公，陽光下作業(yè)，規(guī)范化管理的運行模式，政府建立一個綜合性的服務(wù)平臺，將相關(guān)職能部門的行政審批業(yè)務(wù)集中在一個服務(wù)大廳，實行一門受理、一個窗口對外、一條龍服務(wù)。目前，大多以行政服務(wù)中心的形態(tài)出現(xiàn)，內(nèi)涵實質(zhì)相同的類似稱謂還有政務(wù)服務(wù)中心，便民服務(wù)中心，公共服務(wù)辦事大廳等。
2.行政審批局
2008年12月24日，成都武侯區(qū)行政審批局成立，是我國首個采用行政審批局試點的地區(qū)。武侯區(qū)行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門。行政審批職能部門不再行使行政審批權(quán)，實行審監(jiān)分離的行政體制，主要承擔(dān)監(jiān)管職能，同時將許可類事項分離，實質(zhì)為行政許可事項審批的絕對集中和其他事項審批的相對集中。行政審批局的亮點在于其職能的全面擴展和延伸，除了原本的審批職能外，觸角涉及各個方面，比如對規(guī)范化政務(wù)服務(wù)窗口的建設(shè)，對電子政務(wù)的指導(dǎo)監(jiān)督，這與國家政治體制改革中倡導(dǎo)的建設(shè)有服務(wù)性政府的追求是一脈相承的。行政審批局設(shè)6個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即辦公室，政策法規(guī)科，社會類事項審批科，經(jīng)濟類事項審批科，建設(shè)類事項審批科，規(guī)范化服務(wù)型政府(機關(guān))建設(shè)管理科。
(二)兩種模式的價值衡量
1.法律依據(jù)方面，相對集中的行政許可權(quán)的行使機關(guān)法律性質(zhì)和法律地位面對著定位困境和職能困境
行政服務(wù)中心模式把過去由行政機關(guān)分散、封閉和串聯(lián)式的審批，改革成集中、開放和并聯(lián)式的審批。如此一來有益于規(guī)范行政許可行為，保障行政審批的有效進行。行政許可服務(wù)中心僅僅為空間場所的集中，或者職能部門內(nèi)部或職能部門間的機械集中，他不是一個審批業(yè)務(wù)主體，也不是一個審批監(jiān)督主體，無法履行對行政審批的監(jiān)督管理職能。許可審批功能外移后原來的職能部門的運作體制也隨之發(fā)生變化，職權(quán)范圍隨之改變，無法與原來的信息、權(quán)力做到銜接和對稱。由于缺乏法律定位，導(dǎo)致行政許可服務(wù)中心在機構(gòu)設(shè)置，部門功能上形形色色層出不窮。而行政審批局模式增加了職能部門，易導(dǎo)致行政機構(gòu)設(shè)置冗繁混亂。
2.在精簡人員和機構(gòu)設(shè)置方面，相對集中的行政許可權(quán)可能會造成機構(gòu)與人員更為膨脹的負面效果
在一站式行政服務(wù)中心下，部分集中許可權(quán)又造成了新的職位和新的部門，導(dǎo)致了職能的重復(fù)和權(quán)力的交叉，非常容易與原行政機關(guān)保留的行政許可權(quán)混淆不清。而行政審批局模式，優(yōu)越性則十分明顯，在不同地段不同時期，通過人員重組，合理調(diào)派，使得審批事項忙閑不均的問題得以消減，有利于行政效率的提高。
3.在具體領(lǐng)域方面，專業(yè)性較強的領(lǐng)域是否可以集中有待商榷
在現(xiàn)實實踐中，有的試點地區(qū)為了盲目追求政績，行政許可權(quán)已經(jīng)大大超出了初期預(yù)定的范圍，造成了行政機關(guān)內(nèi)部關(guān)系混亂，難以理順。對于一些專業(yè)領(lǐng)域較強，知識性較為突出，技術(shù)性較為明顯的領(lǐng)域，比如環(huán)境保護，城市規(guī)劃等，對參與人員的專業(yè)水準(zhǔn)和使用設(shè)備的精確性科學(xué)性要求較高，否則難以得出規(guī)范的結(jié)論。行政審批局模式并未將技術(shù)設(shè)備一并轉(zhuǎn)移到行政審批局，也并非集中了所有領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員，這在實際操作中也是難以實現(xiàn)的，所以遇到專業(yè)性問題是往往顯得捉襟見肘，一站式的行政服務(wù)中心更是無法實現(xiàn)科學(xué)性的決策，它僅僅是人員的臨時調(diào)派，在專業(yè)性的行政資源方面更為匱乏。
4.相對集中的行政許可權(quán)的行使機關(guān)與原機關(guān)的職責(zé)銜接不流暢
某一項社會事務(wù)的行政管理領(lǐng)域往往要經(jīng)過調(diào)查權(quán)，許可權(quán)，管理權(quán)處罰權(quán)，強制權(quán)等一系列流程，分別交由不同的行政機關(guān)行使。而相對集中的行政許可權(quán)的形式機關(guān)則認(rèn)為的割裂了各個機關(guān)的聯(lián)系，在這種體制下，權(quán)力的銜接出現(xiàn)脫節(jié)。在一站式的行政服務(wù)中心模式下，原行政機關(guān)不想放權(quán)，造成與服務(wù)中心沖突，嚴(yán)重影響綜合執(zhí)法。而在行政審批局模式下也會導(dǎo)致相對人耗時耗力。舉例來講，建設(shè)一個游泳館，行政審批局負責(zé)審批，體育行政主管部門負責(zé)提供資料，而后再跟蹤監(jiān)管商家的規(guī)范運行。同時，行政審批局將行政許可權(quán)從原行政機關(guān)剝離出來，導(dǎo)致原行政機關(guān)的計劃和規(guī)劃不能有效實際，造成了資源的浪費。
三、相對集中的行政許可權(quán)的路徑選擇
(一)相對集中的行政許可權(quán)的載體建設(shè)和主體角色定位
行政服務(wù)中心為各個部門集中辦理身體提供了一個開放的平臺，從全國各地的試點來看，行政服務(wù)中心仍然是行政體制改革，建立服務(wù)性政府的一個合適之選。一方面行政服務(wù)中心要改變管人者不管事，管事者不管人的局面，賦予行政服務(wù)中心人員實權(quán)，避免因遠離原行政機構(gòu)而被“邊緣化”的擔(dān)心和憂慮。另一方面，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，行政機關(guān)中適當(dāng)引入競爭機制，平衡同一層級間機構(gòu)的權(quán)力，摒棄上下級之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并通過立法的方式加以確認(rèn)和保障，以防止決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)職責(zé)重疊權(quán)力交叉。行政許可權(quán)的相對集中即審批場所從部門分散集中于中心大廳、部門審批權(quán)從處室分散審批變?yōu)榧杏趯徟k、審批人員從多人變?yōu)榧杏谑紫怼＿@樣，使得相對集中的行政許可權(quán)有了法律依據(jù)，又使行政審批改革在保證穩(wěn)定的前提下有所突破。
(二)行政許可權(quán)的相對集中
對于行政許可涉及的專業(yè)技術(shù)性強弱是行政許可必須考慮的因素，像規(guī)劃、建設(shè)等專業(yè)性較強、需要專門的設(shè)備和專業(yè)人員進行勘驗檢測后尚能做出判斷的領(lǐng)域，行政許可權(quán)不宜集中。專業(yè)性技術(shù)性不強，一些普通員工就能依程序做出許可的領(lǐng)域，可以進行集中。在行政許可中，存在特殊許可的事項，需要采用招標(biāo)、拍賣等方式進行，認(rèn)可涉及對申請人的特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的確定，需要利用考試或者檢測手段等。原行政許可機關(guān)對于申請人是否符合許可條件的判斷力強，此類許可由原行政機關(guān)行使比較恰當(dāng)，不易集中行使。
(三)理順與原行政機關(guān)的權(quán)力關(guān)系
首先，明確立法，統(tǒng)一授權(quán)，賦予原行政機關(guān)對于審批事項最終解釋權(quán)，避免出現(xiàn)糾紛時，對相對集中行政許可權(quán)實施的機構(gòu)托詞逃避，而原行政機構(gòu)以無權(quán)受理而求告無門的現(xiàn)象發(fā)生。其次，對群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與企業(yè)利益密切聯(lián)系的關(guān)鍵性審批項目一定要落實到位，堅決杜絕推諉扯皮。再次，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，明確劃分原行政機關(guān)與行政服務(wù)中心各自權(quán)力并對此負責(zé)，實行責(zé)任追究制。最后，建立原行政許可的機關(guān)與現(xiàn)先集中行使許可權(quán)的機關(guān)雙方長效合作機制，有問題及時溝通，促進了解，互相扶助，加快配合，提高行政審批的針對性和效率。
(四)相對集中的行政許可權(quán)的監(jiān)督與救濟制度
必須落實長效監(jiān)督，堅持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重。既要在政府部門建立并完善自我監(jiān)督體制，實現(xiàn)執(zhí)行決策監(jiān)督三者分離的職能形態(tài)，即通過分權(quán)實現(xiàn)限權(quán)，以防止權(quán)力高度集中而滋生腐朽。同時，加強其他行政機關(guān)，新聞媒體，人民群眾等外部監(jiān)督，豐富監(jiān)督來源，拓展監(jiān)督途徑，促使行政機構(gòu)高效廉潔運行。權(quán)利受損時，行政相對人不應(yīng)向原行政機關(guān)尋求救濟，而應(yīng)依法行使審查權(quán)的行政機關(guān)為被審查對象，即誰行使誰負責(zé)。
四、結(jié)語
我國行政管理體制改革的目的是轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能、實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政體制。而相對集中的行政許可則是順應(yīng)這一潮流提出的，一站式的行政許可服務(wù)中心和行政審批局這兩種形式不同的試點，為相對集中的行政許可權(quán)合法有效的實施提供了豐富的理論積累和實踐經(jīng)驗，但兩者都存在缺陷。相對集中的行政許可權(quán)并未改變行政許可的數(shù)量，只是一個行政許可機關(guān)可以行使多個行政許可。行政許可權(quán)的剝離總體上來說違反了職權(quán)法定的原則，因此，只是階段性實施，發(fā)達國家在行政許可方面實施性對集中的做法上，傾向于將行政許可項目本身進行清理，項目間互相集中、歸并、替代。至此，我國可以考慮并借鑒吸收。
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