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分析地方金融管理體制的基本狀況論文
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中發(fā)揮著越來越重要的作用，有效配置和運(yùn)用金融資源也日益提上了地方政府的議事日程，履行地方金融管理職責(zé)的地方金融工作辦公室應(yīng)運(yùn)而生。如何推動(dòng)中央與地方金融管理體制協(xié)調(diào)運(yùn)行，是擺在基層央行、基層金融監(jiān)管部門及地方政府面前的共同課題。
一、地方金融管理體制的基本狀況
(一)金融辦的成立情況
目前，地方金融管理體制以不同名稱的金融工作辦公室為主，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，各地金融辦履職方向有以服務(wù)為主，有以管理為主，也有服務(wù)與管理并重。2002年，上海市金融服務(wù)辦公室率先掛牌成立。在地方政府越來越重視金融產(chǎn)業(yè)的背景下，各地金融辦相繼成立，時(shí)過不及九年，全國幾乎所有的省、自治區(qū)和直轄市都先后成立了金融管理職能部門，一些偏遠(yuǎn)省轄的地、市、州甚至個(gè)別縣也成立了地方金融辦。省級(jí)金融辦一般內(nèi)設(shè)政策法規(guī)、金融發(fā)展、證券期貨、非銀行市場(chǎng)等職能處室，人員少則二三十人，多則百人，并已納入地方行政編制。
(二)金融辦的職責(zé)定位
1.制定金融規(guī)劃。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)以及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，研宄擬定當(dāng)?shù)赝七M(jìn)金融業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，并組織實(shí)施。會(huì)同有關(guān)部門編制金融功能區(qū)域布局規(guī)劃，完善地方金融業(yè)空間布局，加強(qiáng)對(duì)金融功能區(qū)的服務(wù)和指導(dǎo)。研宄金融形勢(shì)，分析金融業(yè)發(fā)展的重大問題。
2.協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)用各種金融工具和平臺(tái)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)尤其是重點(diǎn)工程、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重要區(qū)域和中小企業(yè)發(fā)展提供融資支持服務(wù)。協(xié)助和會(huì)同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府做好配合協(xié)調(diào)和信息交流工作，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制以及金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處置等金融風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制。
3.推動(dòng)金融市場(chǎng)建設(shè)。鼓勵(lì)和吸引國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)集聚當(dāng)?shù)�，推進(jìn)企業(yè)上市和并購重組，協(xié)調(diào)推動(dòng)企業(yè)發(fā)行公司債券、短期融資券和中期票據(jù)等債務(wù)融資工具，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)(產(chǎn)業(yè))投資基金規(guī)范發(fā)展。
4.監(jiān)管地方新型融資性機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)小額貸款公司的審批和監(jiān)管；負(fù)責(zé)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更審批和監(jiān)管；承擔(dān)當(dāng)?shù)丶w改制企業(yè)上市的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)職責(zé)；承擔(dān)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)和地方審批金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)授權(quán)監(jiān)管職責(zé)；加強(qiáng)對(duì)金融中介機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和管理；打擊非法集資、非法證券等金融犯罪活動(dòng)。
5.指導(dǎo)地方金融業(yè)的改革和發(fā)展。提出地方性金融機(jī)構(gòu)改革建議及方案，負(fù)責(zé)監(jiān)督地方財(cái)政或投資機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)及財(cái)務(wù)，配合有關(guān)部門對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)績進(jìn)行考核。
二、成立地方金融辦的內(nèi)在必要性
(一)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要
一是政府主抓經(jīng)濟(jì)，需要有一個(gè)抓手，必然將金融作為經(jīng)濟(jì)工作的主要內(nèi)容和政府管理的重點(diǎn)，成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)去促進(jìn)金融業(yè)的發(fā)展。二是金融對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有杠桿撬動(dòng)作用，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的支持。國有銀行分支機(jī)構(gòu)在總行的統(tǒng)一政策指導(dǎo)下經(jīng)營，需要權(quán)衡總行層面和地方層面的關(guān)系，各級(jí)地方政府迫切需要將兩者結(jié)合，搭建好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺(tái)。三是市場(chǎng)對(duì)資金的需求十分旺盛，直接融資的動(dòng)力和空間很大，但由于市場(chǎng)化運(yùn)作的條件還不夠完善，需要有一個(gè)具體的政府職能部門去推動(dòng)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、短期融資券、股份制企業(yè)改制、私募股權(quán)等直接融資。
(二)行使管理職能的需要
一是2003年農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)啟動(dòng)后，農(nóng)村信用社管理權(quán)交給地方政府，由于金融企業(yè)管理的專業(yè)性、復(fù)雜性，成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)就成為地方政府的現(xiàn)實(shí)選擇。二是為滿足市場(chǎng)需要，各地相繼成立信托和擔(dān)保機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、典當(dāng)行和小額貸款公司，而小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等中介機(jī)構(gòu)已經(jīng)明確由地方政府負(fù)責(zé)管理，因此政府需要一個(gè)管理機(jī)構(gòu)履行上述管理職責(zé)。三是金融企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其天然屬性必然是逐利，在社會(huì)效益方面兼顧相對(duì)較少，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)受業(yè)務(wù)和管理范圍的限制，在金融業(yè)發(fā)展上難以做到通盤考慮，這就需要地方政府在長遠(yuǎn)規(guī)劃和全面綜合布局方面統(tǒng)籌安排，均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。
(三)配合金融監(jiān)管的需要
按現(xiàn)行金融監(jiān)管框架，金融風(fēng)險(xiǎn)防范具體工作主要由“一行三局”承擔(dān)，一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，風(fēng)險(xiǎn)處置等問題都需要地方政府的配合參與，而且政府可以調(diào)動(dòng)更多的資源，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面手段更為豐富。過去人民銀行分支機(jī)構(gòu)擁有貨幣政策執(zhí)行和金融監(jiān)管等功能，當(dāng)金融監(jiān)管職能從人民銀行剝離后，人民銀行省級(jí)以下分支機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的能力明顯減弱，地方政府需要一個(gè)強(qiáng)有力的部門整合金融資源，協(xié)調(diào)和溝通與金融管理部門之間的關(guān)系。
三、中央與地方金融管理體制運(yùn)行存在的問題
毋庸置疑，地方金融辦彌補(bǔ)了以“一行三局”為主的中央金融管理派出機(jī)構(gòu)機(jī)制和職能的不足，有效解決了“一行三局”法定履職之外的部分問題。但由于中央金融管理派出機(jī)構(gòu)和地方金融管理體制的邊界不是十分清晰，金融辦有可能發(fā)展成為地方的“準(zhǔn)金融管理委員會(huì)”，與中央金融管理派出機(jī)構(gòu)的職能產(chǎn)生交叉和重疊，容易產(chǎn)生國家宏觀調(diào)控政策與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展局部利益之間的不協(xié)調(diào)，不利于金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健和自主經(jīng)營。
(一）雙重管理可能使金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策弱化
央行作為國家金融宏觀調(diào)控部門、貨幣政策的制定和執(zhí)行者以及最后貸款人，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，更加關(guān)注貨幣政策效應(yīng)、保持物價(jià)穩(wěn)定和維護(hù)金融穩(wěn)定。銀、證、保三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加重視金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)防控。由于地方金融辦代表地方政府行事，擁有相應(yīng)的政策資源，當(dāng)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國家宏觀調(diào)控政策出現(xiàn)矛盾時(shí)，出于民生考慮，必然會(huì)為維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展去爭(zhēng)取金融支持。中央派駐的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然不歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，但在開展工作時(shí)需要得到地方政府的支持和配合。在經(jīng)營業(yè)績和地方政府要求加大金融支持力度的雙重壓力下，可能影響金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策的力度，容易造成國家宏觀調(diào)控政策效果不易顯現(xiàn)。
(二）目標(biāo)有別可能削弱地方金融監(jiān)管實(shí)效
機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能不同，各自的目標(biāo)也有所區(qū)別。金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是收益最大化，地方政府的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是風(fēng)險(xiǎn)最小化。在地方金融辦成立后，以前是金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙方博弈變?yōu)槟壳暗娜讲┺�，而金融機(jī)構(gòu)和地方政府之間更容易找到利益平衡點(diǎn)，容易使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在博弈中淪為弱勢(shì)，削弱地方金融監(jiān)管的效能。
(三）政府參與可能多少影響金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營的能力
當(dāng)企業(yè)無法通過銀行正常渠道獲得信貸支持時(shí)，往往會(huì)求助政府與銀行溝通協(xié)調(diào)，政府一般通過銀企座談會(huì)、項(xiàng)目推介會(huì)和洽談會(huì)等多種方式，促成銀企合作。由于金融辦擁有管理地方性金融機(jī)構(gòu)的政策資源，由其協(xié)調(diào)和溝通，難免影響金融機(jī)構(gòu)貸款管理及決策的審慎性。
四、推動(dòng)中央與地方金融管理體制協(xié)調(diào)運(yùn)行的幾點(diǎn)建議
2010年10月18日十七屆五次全會(huì)通過的《第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，明確提出“完善地方政府金融管理體制”。從現(xiàn)實(shí)需求到政策推動(dòng)，地方政府金融管理機(jī)構(gòu)的存在是金融體制改革和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的伴生物，有其存在的內(nèi)在必要性，同時(shí)也需要進(jìn)一步推動(dòng)中央與地方金融管理體制的協(xié)調(diào)運(yùn)行，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融協(xié)調(diào)發(fā)展。
(一）國家出臺(tái)完善地方金融管理體制的統(tǒng)一制度
國家層面應(yīng)制定出臺(tái)有關(guān)地方政府金融管理工作的指導(dǎo)意見，規(guī)范管理，完善制度，明確職能。賦予金融辦在制定地方金融業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃、指導(dǎo)地方性金融機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展、配合協(xié)調(diào)駐地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作等方面的職能。建立履行地方法人金融機(jī)構(gòu)政府出資人職責(zé)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，解決地方法人金融機(jī)構(gòu)的政府出資人缺位問題，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營。
(二）建立中央與地方金融管理部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制
現(xiàn)行金融監(jiān)管部門實(shí)行的是垂直領(lǐng)導(dǎo)，具有相對(duì)獨(dú)立性，而各地金融發(fā)展水平迥異，防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)又需要地方政府參與配合。建立金融協(xié)調(diào)機(jī)制是現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)成立由地方金融辦和“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)共同組成的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺(tái)，通報(bào)情況，信息共享，分析問題，形成共識(shí)，化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)發(fā)展。中央金融管理部門的分支機(jī)構(gòu)應(yīng)積極配合地方金融辦的工作，共同研宄解決推動(dòng)地方金融發(fā)展的問題。地方金融辦也應(yīng)加強(qiáng)與中央金融管理部門的分支機(jī)構(gòu)溝通和協(xié)調(diào)，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策中尋求共同點(diǎn)，達(dá)成一致目標(biāo)；在履職中，維護(hù)中央金融管理部門分支機(jī)構(gòu)行使職能的獨(dú)立性，確保國家宏觀調(diào)控政策在地方有效落實(shí)。
(三）明確中央與地方金融管理部門各自的履職定位
依法履職是中央與地方金融管理部門履職的基礎(chǔ)和依據(jù)，應(yīng)避免因職責(zé)重疊而造成浪費(fèi)資源并影響效率的現(xiàn)象發(fā)生。中央金融管理部門的分支機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行各自的法定職責(zé)，維護(hù)金融穩(wěn)定，保持金融秩序，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好的金融環(huán)境；從維護(hù)大局和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，對(duì)邊緣性和交叉性金融業(yè)務(wù)明確邊界并加大監(jiān)管力度，確保國家宏觀調(diào)控政策在地方得到有效傳導(dǎo)和落實(shí)。地方金融管理部門應(yīng)立足地方經(jīng)濟(jì)金融統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的目標(biāo)，積極推動(dòng)地方法人金融機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展，解決弱勢(shì)群體和中小企業(yè)貸款難的瓶頸，加大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持力度，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)和服務(wù)覆蓋面，提供符合和滿足市場(chǎng)需求的金融服務(wù)產(chǎn)品，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融協(xié)調(diào)發(fā)展。
(四）加快推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度，健全地方法人金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范體系
近年來，地方政府不斷推動(dòng)地方大型法人金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展。為健全金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系，完善法人金融機(jī)構(gòu)自我保護(hù)的“防護(hù)網(wǎng)”，有必要加快推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度，切實(shí)保護(hù)存款人利益，保持地方金融穩(wěn)定。
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