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研究公共支出管理改革
下面小編就為大家呈上研究公共支出管理改革，歡迎各位經(jīng)濟(jì)管理畢業(yè)的同學(xué)參考閱讀!
摘 要：公共支出政策是政府保證社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。文章以近年來中國公共支出實(shí)踐為分析對(duì)象，從中國公共支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和存在問題出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行公共支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行探究。非盈利性是中國公共支出制度改革的方向，應(yīng)確定公共支出的適當(dāng)比例，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，控制行政人員和經(jīng)費(fèi)膨脹，確保社會(huì)公共性開支，提高公共支出效益。
關(guān)鍵詞：公共支出結(jié)構(gòu);社會(huì)公共性支出;制度改革
一、公共支出制度概況
(一)世界公共支出結(jié)構(gòu)的基本情況
一個(gè)國家的公共支出結(jié)構(gòu)，會(huì)隨著不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國際形勢(shì)的變化而變化。同時(shí)，各國國情和經(jīng)濟(jì)體制的差異也會(huì)影響公共支出的結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐表明，世界各國公共支出的絕對(duì)量和相對(duì)量基本呈現(xiàn)不斷增長的趨勢(shì)，這印證了德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納關(guān)于財(cái)政支出增長的理論。同時(shí)，伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公共支出結(jié)構(gòu)中的社會(huì)性支出日益得到重視。綜觀世界各國公共支出的變化趨勢(shì)，其中也有些規(guī)律性的東西，如公共支出在國民經(jīng)濟(jì)總量中占有較大份額、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重較高、社會(huì)性支出(如教育和醫(yī)療等)日益得到重視。
(二)中國的公共支出制度與改革
財(cái)政與改革發(fā)展有一定的因果關(guān)系，財(cái)政問題往往是引發(fā)改革的重要原因。當(dāng)前，中國財(cái)政收支矛盾十分突出，財(cái)政赤字呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢(shì)。中國最大的一次財(cái)政制度改革始于1994年的分稅制改革。當(dāng)時(shí)的改革主要側(cè)重兩個(gè)方面：一是對(duì)財(cái)政收入的改革，即著重對(duì)稅收收入制度進(jìn)行改革。主要目的是增加財(cái)政收入，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力;二是對(duì)財(cái)政支出的改革，但效果不太明顯。近年來開始探索實(shí)施部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度和政府采購制度等方面的改革，雖然這些不是深層次的改革創(chuàng)新，但是也為中國公共財(cái)政框架構(gòu)筑了基礎(chǔ)性制度平臺(tái)。
二、中國公共支出制度存在的問題
改革開放以來，中國的公共支出結(jié)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政公共化改革的推進(jìn)下作了相應(yīng)的調(diào)整，發(fā)生了較大的變化，即經(jīng)常性支出中的維持性支出和消耗性支出的比重逐漸降低，民生服務(wù)性的公共支出的比重逐漸上升，為中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定作出了重大貢獻(xiàn)。但是，中國的公共支出制度在發(fā)展的過程中，受到主客觀條件的限制和制約，改革中仍存在以下問題和缺陷，支出效率有待調(diào)整和優(yōu)化。
(一)財(cái)政支出占GDP的比重偏低
財(cái)政支出是政府履行職能、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具，它能全面準(zhǔn)確地反映政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力�？疾熵�(cái)政支出占GDP的比重，不僅可以判斷財(cái)政支出的增長速度是否合理，還可以將其作為對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)評(píng)判指標(biāo)。中國財(cái)政支出占GDP的比重如表-1所示。
改革開放以來，中國財(cái)政支出的數(shù)量和規(guī)模逐漸增加，但財(cái)政支出占GDP比重卻呈下降趨勢(shì)。如表-1所示，1978年中國財(cái)政支出為1122.09億元，占GDP的比重為30.78%，1985年降為22.23%，到1996年降到最低點(diǎn)11.15%。15年降低了將近20個(gè)百分點(diǎn)，幾乎平均每年降低一個(gè)多百分點(diǎn)。財(cái)政支出比重逐漸降低的直接原因是財(cái)政收入的規(guī)模小、數(shù)量較少，當(dāng)時(shí)采取的是量入為出的原則。同時(shí)，以放權(quán)讓利為主調(diào)的經(jīng)濟(jì)體制改革，各項(xiàng)減稅讓利措施的實(shí)行，各種非規(guī)范的收費(fèi)和收入減免，國家和企業(yè)收入分配關(guān)系的調(diào)整等打破了傳統(tǒng)的財(cái)政收入體制，使得當(dāng)時(shí)整個(gè)財(cái)政收入逐漸減少，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政支出占GDP的比重逐漸降低。1997年以后，中國財(cái)政支出占GDP的比重呈緩慢上升趨勢(shì)，但所占比重相對(duì)較低，大部分年份都不超過20%。此階段增長的原因是財(cái)稅體制改革效果開始顯現(xiàn)，此后財(cái)政收支水平伴隨著中國GDP的快速增長開始上升，并且財(cái)政支出的增長速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入的增長速度。
(二)財(cái)政支出中有很大一部分沒有列入正式預(yù)算
從前面的分析可知，中國財(cái)政支出占GDP的比重偏低，即使在2010年，也僅為22.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期國外其他發(fā)達(dá)國家的支出水平。但是，由于中國財(cái)政支出有著自身的特殊性，并非真正反映政府的全貌，還存在著大量的預(yù)算外資金和非制度資金。如圖-1，中國預(yù)算外資金在2008年達(dá)到最高值6346億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的比重為10%。
在官方正式統(tǒng)計(jì)的預(yù)算支出之外，中國至少還存在相當(dāng)部分沒有統(tǒng)計(jì)但規(guī)模很大的支出。首先，還存在著相當(dāng)廣泛的制度外收支活動(dòng)。該部分主要被地方政府所控制，制度外支出的資金來源一般是未授權(quán)的收費(fèi)，既沒有合法性也沒有系統(tǒng)性地納入正式編制。其次，還存在著相當(dāng)規(guī)模的稅收支出、隱形負(fù)債或有負(fù)債，這表明政府對(duì)社會(huì)承擔(dān)的實(shí)際債務(wù)水平要比統(tǒng)計(jì)的債務(wù)水平高。
(三)維持性支出急劇膨脹，增速過快
維持性支出是指國家為了維持政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要而發(fā)生的財(cái)政支出，主要表現(xiàn)為行政管理支出。行政管理支出性質(zhì)為非生產(chǎn)性支出，是純粹的政府消耗性支出，依據(jù)公共財(cái)政的理論要求，此部分支出的比重要盡量達(dá)到最小化，保證必要的機(jī)構(gòu)基本運(yùn)轉(zhuǎn)即可，否則容易產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，影響社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。
改革開放以來，中國的行政管理費(fèi)用支出的漲幅較大，絕大多數(shù)的年份都超過了10%。如表-2所示，1978年的行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比重僅為4.37%，占GDP的比重也僅為1.45%，而到2005年，行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比重上升到了14.25%，上升了近10個(gè)百分點(diǎn)，占GDP的比重也上升到了3.56%，上升了2.11個(gè)百分點(diǎn)。從絕對(duì)規(guī)模來看，行政管理經(jīng)費(fèi)支出由1978年的49.09億元上升到2005年的4835.43億元，增長了近百倍之多。
維持性支出特別是行政管理費(fèi)的急劇膨脹，是中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期產(chǎn)生的，有一定的必然性和特殊性，但是也有不合理性。如支出管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，支出運(yùn)行的監(jiān)督體制不健全、不完善等都影響財(cái)政支出機(jī)構(gòu)的靈活性，容易引發(fā)財(cái)政危機(jī)。 (四)社會(huì)公共服務(wù)支出公共化程度不高
社會(huì)公共服務(wù)支出，是指關(guān)乎社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益方面的支出，公共財(cái)政改革的推進(jìn)必然要求政府加大對(duì)社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目的投入。它主要是指科教文衛(wèi)等方面的支出，屬于社會(huì)消費(fèi)性的、非生產(chǎn)性的支出。改革開放以后，中國科教文衛(wèi)等方面的支出雖略有波動(dòng)，大致呈現(xiàn)出逐年增長趨勢(shì)，但與中國其他財(cái)政支出項(xiàng)目相比，這一領(lǐng)域的支出存在著較大的缺口，各項(xiàng)比重仍然較低。
三、中國公共支出制度改革與構(gòu)建
政府作為社會(huì)的管理者，扮演的角色具有特殊性。在公共支出的安排上，要始終以滿足社會(huì)公共需要為宗旨，不應(yīng)帶有盈利的色彩，即公共支出不是追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，而是以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，以社會(huì)發(fā)展為中心。非盈利性是中國公共支出制度改革的方向。
(一)中國公共支出制度立足非盈利性的原因
1.社會(huì)利益最大化的考慮。公共支出是要滿足各種社會(huì)公共需要，其支出效益也就從各方面得以體現(xiàn)，除了經(jīng)濟(jì)效益，還可能有政治效益、文化效益和社會(huì)等方面的效益。除了中央支出效益、地方支出效益外，還有總效益。這些效益復(fù)雜多樣，不能僅以盈利性作為效益的衡量標(biāo)準(zhǔn)，要綜合、慎重地考慮各種效益，選擇社會(huì)利益最大化的支出方案。
2.其他原因的歸結(jié)。作為社會(huì)管理者的政府擁有相應(yīng)的政治權(quán)利，一旦政府出于盈利的目的而作為競爭者進(jìn)入市場，市場與政府分工的基本規(guī)則就會(huì)被打亂。如果政府活動(dòng)延伸至競爭性領(lǐng)域，就會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施差別待遇。
(二)中國公共支出制度改革的具體措施
1.確定公共支出的適當(dāng)比例。公共支出在社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源中所占的比例，要符合整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源合理有效配置的客觀性要求。同時(shí)，要加強(qiáng)公共支出管理，加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法檢查力度，協(xié)定好法定支出與財(cái)力之間的關(guān)系，進(jìn)而完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制改革的要求。
2.優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。改變財(cái)政包攬過多的分配格局，將由市場和社會(huì)負(fù)擔(dān)的部分從財(cái)政中分離出去，解決好“越位”和“缺位”的矛盾。中國公共支出的供給范圍應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，代表社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開支要強(qiáng)化，一些公共支出如補(bǔ)貼等，要逐步清理、控制、消減甚至取消。一般競爭性領(lǐng)域的公共支出要退出，以便集中全力確保國家的支柱產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)。
3.控制行政人員和經(jīng)費(fèi)膨脹。目前，中國行政管理費(fèi)用漲幅較大，且增長速度較快。在一定的財(cái)政職能范圍內(nèi)，行政管理費(fèi)用越多，反映了政府職權(quán)范圍越大和工作效率越低。降低行政管理支出的費(fèi)用和提高行政效率可以從以下幾個(gè)方面著手：明晰行政管理范圍的界定，引進(jìn)競爭機(jī)制，建立科學(xué)的預(yù)算管理制度，建立行政支出考核指標(biāo)，嚴(yán)防公款吃喝等腐朽現(xiàn)象的出現(xiàn)。
4.確保社會(huì)公共性開支。從當(dāng)今世界來看，伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家都強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)公共性方面的支出，民生支出占財(cái)政總支出的比重也是逐漸上升。改革開放以后，隨著中國財(cái)力的增強(qiáng)，政府職能也逐漸由生產(chǎn)建設(shè)慢慢轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)。但是，中國財(cái)政社會(huì)公共性的支出增長較慢，離中國公共財(cái)政的要求還有一段距離。今后一個(gè)時(shí)期，一定要確�？蒲�、教育、農(nóng)業(yè)、人口、資源環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面的公共支出。在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、公路網(wǎng)的建設(shè)，城市化等方面也需要加大公共支出的支持力度。
5.加強(qiáng)公共支出管理，提高公共支出效益。中國現(xiàn)行的支出結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目安排具有一定的隨意性和盲目性。財(cái)政對(duì)越位性質(zhì)的補(bǔ)貼和競爭領(lǐng)域的財(cái)政投資依然存在。社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)、公款吃喝等浪費(fèi)現(xiàn)象等是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)低效率的重要表現(xiàn)。政府應(yīng)建立健全財(cái)政支出考核監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)不同項(xiàng)目，建立可供考評(píng)的量化指標(biāo)，采用科學(xué)合理的方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益進(jìn)行科學(xué)考評(píng)，盡可能地提高財(cái)政支出效率。
參考文獻(xiàn)：
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