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旅游中多頭管理的弊病及對策分析
旅游區(qū)多頭管理產(chǎn)生的原因主要為行政區(qū)劃、土地歸屬和行業(yè)管理。文章指出由此帶來的主要弊病,并提出引入股份制管理機制的解決對策。歡迎大家借鑒!
摘要:所謂多頭管理，就是職責(zé)不明確、架構(gòu)不清楚的代名詞。也就是說，同一個人或同一個部門，有兩個人以上可以指揮或管理，導(dǎo)致下級人員無所適從，不知聽哪一個的好。這種情況會導(dǎo)致管理混亂，責(zé)任不清，出了問題后，因為有幾個人可以管理，所以推卸責(zé)任會變得更容易。
關(guān)鍵詞:旅游區(qū);多頭管理;弊病;對策
旅游是一項綜合性的社會經(jīng)濟活動,涉及到社會、經(jīng)濟、政治、文化等各個方面。由于管理存在于組織之中,組織形態(tài)與組織層次之間的差異形成了管理的交叉,而具體到旅游這一關(guān)聯(lián)性和依賴性極強的產(chǎn)業(yè)上,其交叉就更為嚴(yán)重,于是形成了目前多頭管理相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。
一、旅游區(qū)多頭管理產(chǎn)生的主要原因
雖然多頭管理的現(xiàn)象在國內(nèi)旅游區(qū)內(nèi)普遍存在,但究其形成原因卻不盡相同。
(一)行政區(qū)劃
我國地理行政區(qū)劃方法沿襲已久,多以山脈、河流等自然地貌輪廓線作為分界線。改革開放以來,我國旅游業(yè)呈持續(xù)快速發(fā)展態(tài)勢,旅游景區(qū)(點)不斷增加,其中相當(dāng)一部分旅游區(qū)在開發(fā)過程中由于行政區(qū)劃問題引起爭端。如許多行政區(qū)劃以山脊線、河流中線劃分界線,而旅游區(qū)往往以這些山體或河流為主景區(qū),一個山頭或一段河流在行政區(qū)劃上分屬不同的省、市、縣甚至鄉(xiāng),地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟,相繼進行旅游業(yè)的開發(fā),在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下,即會引發(fā)“地盤爭奪戰(zhàn)”。
(二)土地歸屬
主要指一些特殊用地在區(qū)劃中屬于不同的單位或部門。如以自然資源為主的旅游區(qū)中往往以林木、水體、山石為主體,而在我國林木茂密處土地多歸屬各地林場;水體多歸屬水利局等等;而林場、水庫又可能跨鄉(xiāng)、跨市或跨省。20世紀(jì)90年代以來,林場及水庫為補充資金等方面的不足紛紛利用自身優(yōu)勢發(fā)展旅游業(yè),這樣也就引發(fā)了行業(yè)與行業(yè)之間的矛盾。
(三)行業(yè)管理
旅游資源是一個相當(dāng)廣義的概念,根據(jù)《國家旅游資源分類、調(diào)查與評價標(biāo)準(zhǔn)(GB/T18972-2003)》,將旅游資源分為8主類,31亞類,155基本類型,就其管理來講可能會涉及到旅游、文物、宗教、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地等部門,隨著旅游區(qū)內(nèi)旅游內(nèi)容的豐富性和多樣化,一個綜合性的旅游區(qū)往往會涉及到多個部門的管理,由于各部門之間缺乏有機的結(jié)合與協(xié)調(diào),在景區(qū)的規(guī)劃及建設(shè)過程中,就形成了各自為政的局面。
二、旅游區(qū)多頭管理的弊病
(一)同一景區(qū)不能進行統(tǒng)一規(guī)劃
同一自然景區(qū)由于權(quán)屬于兩個、三個或更多個單位,而被人為地分割成若干塊,由于不同單位進行開發(fā)規(guī)劃的時間不同,規(guī)劃時的技術(shù)設(shè)計單位也不同,導(dǎo)致總體思路、設(shè)計風(fēng)格也不盡相同,加之設(shè)計時各自考慮委托單位的利益(主要是經(jīng)濟效益),因此往往造成相同(或類似)景點的重復(fù)設(shè)置,并導(dǎo)致道路、賓館、餐飲點、停車場、旅游紀(jì)念品市場等相關(guān)配套設(shè)施的重復(fù)建設(shè),不但造成人力、物力的浪費,嚴(yán)重的還會使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。如白洋淀自然風(fēng)景區(qū)分屬保定、滄州二市五個縣管轄,對白洋淀的旅游開發(fā)均針對本縣域內(nèi)的景區(qū),從而造成景區(qū)與景區(qū)間的相互協(xié)調(diào)性差、功能分區(qū)具有重復(fù)性、全淀不能形成一條完整的水上旅游線路等,旅游管理混亂,不同縣域各自為政,整個旅游區(qū)缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和完整性。
(二)同質(zhì)資源不能聯(lián)動開發(fā),難以形成規(guī)模
“規(guī)模”是進行旅游資源評價的一項重要指標(biāo),沒有規(guī)模就產(chǎn)生不了規(guī)模效益。但是,許多地域相近、資源稟賦相似的旅游區(qū)由于不同的投資主體開發(fā)商經(jīng)營而被人為分割成多處單體旅游區(qū),難以形成規(guī)模,很難在中遠(yuǎn)程市場產(chǎn)生影響。如河北省邢臺縣的西部山區(qū),位于太行山中段,目前沿太行山一線開發(fā)了近十處旅游區(qū),面積多在20平方公里-30平方公里,客源以周邊縣市為主。這些旅游區(qū)中有幾個已經(jīng)經(jīng)營了多年,卻始終沒有太大的進展,究其原因,是旅游區(qū)規(guī)模太小,旅游投入不足,設(shè)施建設(shè)和市場營銷均跟不上,對遠(yuǎn)地市場難以形成吸引力,對近地市場來說又存在惡性競爭和客源市場老化等現(xiàn)象。因此,如果不對這些資源進行有效的整合,邢臺縣的旅游將難有大的發(fā)展。
(三)多重售票,損害游客利益,影響旅游區(qū)的形象
“游憩、經(jīng)濟、社會、生態(tài)”是郭康先生總結(jié)出的旅游業(yè)四大效益,之所以把游憩效益放在第一位,就是因為旅游是為游客服務(wù)的,只有滿足了游客的游憩需求,才能談得上其他效益,否則其他效益也就成了無本之木,無源之水。但是,由于行政區(qū)劃等問題,某些旅游區(qū)在山下進門時買了票,快到山頂時又要買票;而游客在旅游過程中最反感的就是多次售票和出售套票等行為,這自然會使游客的旅游感受大打折扣,使得多數(shù)游客乘興而來,敗興而歸,即旅游業(yè)四大效益中的第一效益不能實現(xiàn),其他效益也就無從談起了。
(四)只開發(fā),不保護,不利于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展
資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件,是旅游業(yè)的主體和根本,一個旅游區(qū)若忽視了對旅游資源的保護,那么,其生命力就會面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。但是,某些跨行政區(qū)域的旅游區(qū)卻對保護問題感到鞭長莫及。如有河北省“省會屋脊”之稱的駝梁旅游區(qū)的駝峰景區(qū)即分屬兩省四縣管轄,其中大部分區(qū)域?qū)俸颖笔∑缴娇h,并由平山縣開發(fā),但其他幾縣老百姓卻在各自的地域開展餐飲服務(wù),從事三產(chǎn),這本也無可厚非,但由于駝峰景區(qū)地處海拔1900米高的山體頂部,分布著大面積的亞高山草甸,生態(tài)結(jié)構(gòu)極為脆弱,而當(dāng)?shù)厝罕娫诜课菔┕ぶ惺褂昧舜罅康牟萜?且未采取任何恢復(fù)措施,致使駝頂部分區(qū)域土地裸露,長期下去,定會導(dǎo)致土地沙化,常此以往,以亞高山草甸為特色風(fēng)光的駝梁旅游區(qū)將不復(fù)存在,將何以吸引游客?
(五)延誤旅游資源的開發(fā)
以自然資源為主的旅游區(qū)多處于深山之中,開發(fā)旅游之前多屬貧困地區(qū),旅游業(yè)的發(fā)展帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展,優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),對當(dāng)?shù)厝罕姷拿撠氈赂黄鸬街陵P(guān)重要的作用。因此,盡快開發(fā)現(xiàn)有資源,對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展具有相當(dāng)積極的促進作用,但是,由于土地歸屬不同,往往延誤了資源的開發(fā)。如河北省的北武當(dāng)20世紀(jì)80年代末即被定為河北省重點風(fēng)景名勝區(qū),在20世紀(jì)末,沙河市和武安市的兩村村民這爭奪山頂廟宇土地所屬權(quán)發(fā)生爭斗,最后經(jīng)省有關(guān)部門決定,山上廟宇交由省文物部門代管,致使旅游開發(fā)推遲了好幾年。
(六)引起當(dāng)?shù)厝罕姸窔图m紛,增加治安壓力,影響景區(qū)形象
穩(wěn)定的社會秩序是整個社會良性運行和發(fā)展的重要條件之一,一個發(fā)展成熟的旅游區(qū)其本身就是一個功能獨特的小型社區(qū),由于區(qū)內(nèi)人員的不確定性,穩(wěn)定的治安秩序?qū)^(qū)內(nèi)的旅游環(huán)境來講就顯得尤為重要,游客在出游前選擇旅游區(qū)時,被選地的治安狀況,被列為重要條件之一,因此旅游區(qū)的治安狀況好壞與否,將直接影響到客源的多少。一些旅游區(qū)由于其缺乏統(tǒng)一管理,在開發(fā)之初或開發(fā)過程中,就會由于行政邊界問題、土地歸屬問題、行業(yè)管理問題引起當(dāng)?shù)厝罕娭g、當(dāng)?shù)厝罕娕c管理部門之間、不同管理部門之間的矛盾,嚴(yán)重的還會有斗毆事件發(fā)生,常此以往,民風(fēng)逐漸惡化,難免禍及游客,出現(xiàn)經(jīng)營中宰客甚至強買強賣現(xiàn)象,更有甚者還會出現(xiàn)搶劫、毆打、殺害游客的現(xiàn)象。這樣不僅嚴(yán)重影響旅游區(qū)旅游區(qū)的形象,直接降低經(jīng)濟效益,而且還會增加治安壓力,對社會造成不良影響。
三、旅游區(qū)管理相關(guān)對策
針對旅游區(qū)管理混亂等問題,不同地域也根據(jù)各自的不同情況出臺了相應(yīng)的措施:一是成立旅游管理委員會,將所有與之有關(guān)的管理部門及土地所有者全部納入其中。這是一種“統(tǒng)一協(xié)調(diào),通力合作”的政府主導(dǎo)型的管理框架,是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化過程中產(chǎn)生的一種管理模式。二是成立旅游特區(qū),將旅游區(qū)所有土地從其原有的行政區(qū)劃中分離出來,成立一級特區(qū)政府。三是成立旅游公司,由旅游公司對旅游區(qū)進行規(guī)劃、開發(fā)、經(jīng)營、管理。以上三種方式是目前各旅游目的地采用的主要管理方式,在一定程度上解決了旅游開發(fā)中遇到的區(qū)劃、行業(yè)管理、土地利用及資金籌措等方面的問題。但是,對于跨省、跨市或跨縣的旅游區(qū)則因行政級別較高,很難或不能通過以上方式解決。為此,我們提出了股份制管理機制,徹底解決旅游區(qū)多頭管理的弊病。
股份制是一種先進的經(jīng)營管理機制,近些年在國有企業(yè)的改革中廣泛地應(yīng)用和推行,且取得了成功的經(jīng)驗。它明確了入資各方(全體股東)的責(zé)、權(quán)、利和義務(wù),充分調(diào)動了管理者和每一位職工的積極性。新成立的股份制企業(yè)和經(jīng)過股份制改造的企業(yè),申請國家批準(zhǔn)后,可以在境內(nèi)或境外公開發(fā)行股票,廣泛向社會募集資金,從而具備強大的融資功能,保證了企業(yè)后續(xù)發(fā)展的資金來源。少部分發(fā)展成熟的旅游景區(qū),經(jīng)股份制改造后已經(jīng)上市,如泰山旅游、黃山旅游、張家界、京西旅游、西安飲食等,從運行情況來看都比較成功。但將這種先進的經(jīng)營模式應(yīng)用于解決景區(qū)多頭管理造成的各種矛盾上還不多見。
在多頭管理的旅游區(qū)開發(fā)中如果引進股份制管理機制,旅游資源權(quán)屬各方及純出資方,通過資源價值評估和資產(chǎn)評估,根據(jù)各自股份權(quán)重來確定在公司中的地位,從而實現(xiàn)由多頭管理向統(tǒng)一管理的整合。這樣不僅可以化分散經(jīng)營管理為統(tǒng)一經(jīng)營管理,解決多頭管理帶來的一系列問題,而且還可以利用外來資金加快旅游區(qū)的整體性、統(tǒng)一和高起點性開發(fā),更有利于旅游區(qū)的環(huán)境保護和旅游資源的可持續(xù)利用。
多頭管理的旅游區(qū)實行股份制管理的主要步驟為:第一步確定一個自然旅游區(qū)內(nèi)旅游資源的權(quán)屬單位個數(shù);第二步組織旅游規(guī)劃專家對各權(quán)屬單位的旅游資源進行價值評估;第三步組織資產(chǎn)評估專家對各權(quán)屬單位在該旅游區(qū)內(nèi)的資產(chǎn)進行價值評估;第四步確定各權(quán)屬單位及純出資單位的現(xiàn)金出資額度;第五步根據(jù)第二步、第三步、第四步三項對所有參與開發(fā)單位所占股份進行折合與確定;第六步依照公司法有關(guān)規(guī)定成立股份制公司;第七步由股份公司代表全體股東進行該旅游區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營管理。
參考文獻:
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