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試論我國旅館業(yè)治安管理模式的優(yōu)化與選擇
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論文摘要：理性分析當(dāng)前旅館業(yè)治安管理的管理理念、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與操作方法，逐步弱化政府主導(dǎo)、國家管控的治安管理模式，培育與發(fā)展旅館行業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)旅館業(yè)治安管理法治化建設(shè)，逐步從行業(yè)自律與行政管理相結(jié)合的管理模式過渡到以行業(yè)管理為主的模式，實(shí)現(xiàn)旅館行業(yè)自律、自我管理將是旅館業(yè)治安管理模式改革的方向與選擇。
論文關(guān)鍵詞：旅館業(yè);治安管理模式;優(yōu)化;市場化
新時期我國旅館業(yè)發(fā)展迅速，旅館業(yè)在數(shù)量、檔次、功能等方面變化巨大，旅客流量劇增，同時，旅館業(yè)的發(fā)展也帶來了較為突出的治安問題，其治安管理難度也隨之加大。旅館業(yè)治安管理已成為公安機(jī)關(guān)特種行業(yè)治安管理中最復(fù)雜、最繁重的一項(xiàng)管理，公安機(jī)關(guān)治安管理部門處于旅館業(yè)治安管理的前沿，是維護(hù)旅館業(yè)治安秩序的重要職能部門，在我國社會管理與創(chuàng)新的大背景下，如何創(chuàng)新和加強(qiáng)旅館業(yè)的治安管理，為旅館業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好治安環(huán)境，是公安機(jī)關(guān)治安部門亟待解決的問題。
一、我國旅館業(yè)治安管理現(xiàn)行模式的理性分析
一般認(rèn)為，模式是某種事物的標(biāo)準(zhǔn)性形式或固定格式，而管理模式是從特定的管理理念出發(fā)，在管理過程中固化下來的一套操作系統(tǒng)�？梢�，所謂模式是定型的東西，但定型并不意味著模式?jīng)]有改革的空間，因此對當(dāng)前旅館業(yè)治安管理的管理理念、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與操作方法進(jìn)行理性分析，探尋現(xiàn)行模式的優(yōu)劣與改革的方向，是優(yōu)化我國旅館業(yè)治安管理首要需要解決的問題。
(一)政府行政主導(dǎo)型的旅館業(yè)治安管理模式日趨強(qiáng)化
歷史地看，我國旅館業(yè)治安管理由來已久。司馬遷在《史記˙商君列傳》中就記載：“商君亡至關(guān)下，欲舍客舍�？腿瞬恢涫巧叹�，曰：‘商君之法，舍人無驗(yàn)者坐之。’”，這是對商鞅變法失敗后逃亡路上天晚要住店，店主嚴(yán)格查驗(yàn)住宿人證件的記載。可見在我國秦漢時期，為了維護(hù)社會治安秩序，統(tǒng)治階級就已對旅館業(yè)進(jìn)行特殊的治安管理，這種通過對旅館實(shí)行特殊治安管控的做法延續(xù)至今，并形成了我國旅館業(yè)治安管理特有的模式，即國家力量管控的旅館業(yè)治安管理模式，這種依然影響著當(dāng)前旅館業(yè)治安管理的理念、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與管理機(jī)制。為順應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，服務(wù)式管理、評估式管理、信息化管理等管理模式在旅館業(yè)日常治安管理中得到較好的應(yīng)用，但公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中依然自覺或不自覺沿用政府主導(dǎo)型的管理模式對旅館業(yè)進(jìn)行治安管理，并有所強(qiáng)化。一方面地方立法進(jìn)一步擴(kuò)大與強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)的旅館業(yè)治安管理職權(quán)，政府行政主導(dǎo)型的管理思維在旅館業(yè)立法日益強(qiáng)化;另一方面公安機(jī)關(guān)整治代替管理現(xiàn)象突出，“重審批、輕管理”的慣性思維力量依然強(qiáng)大，管理工作透明度差，執(zhí)法隨意性大，執(zhí)法人員缺乏服務(wù)觀念，有法不依等現(xiàn)象依然存在。
(二)旅館業(yè)行業(yè)協(xié)會的培育較為滯后
行業(yè)協(xié)會是現(xiàn)代社會與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是承擔(dān)自律性行業(yè)管理職能的重要中介組織，也是政府轉(zhuǎn)變職能的重要組織保證。它既是溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁與紐帶，又是社會多元利益的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、保障公平競爭的社會組織，其功能是非政府公共行政的重要內(nèi)容。然而，目前我國旅館業(yè)行業(yè)管理相對薄弱，行業(yè)自律、自我管理的功能較為滯后，對旅館行業(yè)協(xié)會的培育重視不夠，行業(yè)協(xié)會在治安管理中的主體作用、協(xié)調(diào)與管理作用尚未得到有效發(fā)揮。由于旅館業(yè)協(xié)會這一管理平臺尚未得到有效搭建，公安機(jī)關(guān)治安部門就變成惟一的治安管理主體，既要“掌舵”，又要“劃槳”。而旅館業(yè)從業(yè)人員的參與性不強(qiáng)，在治安管理中處于被動狀態(tài)，治安積極性難有實(shí)質(zhì)性的提高。一些地方雖已成立了旅館行業(yè)協(xié)會，但由于受我國目前對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的法律體系不健全、法制化程度低、行業(yè)協(xié)會目標(biāo)錯位、與公安機(jī)關(guān)的合作關(guān)系尚未理順、自我生存與發(fā)展能力薄弱、協(xié)會本身缺乏自治、內(nèi)部管理水平低下以及人員整體素質(zhì)不高等諸多因素的制約，行業(yè)協(xié)會在治安管理中應(yīng)有的作用也沒有到有效發(fā)揮，公安機(jī)關(guān)在旅館業(yè)治安管理中“單打獨(dú)斗”、“唱獨(dú)角戲”的局面沒有得到根本性的改變。
(三)旅館業(yè)治安管理的法治化程度不高
法治化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，有法可依固然重要，但立法是法治化的原點(diǎn)。一部良法對旅館業(yè)的治安管理至關(guān)重要。近幾年，一些地方政府加大了旅館業(yè)的治安立法，縱觀這些地方法規(guī)，從加強(qiáng)旅館業(yè)治安管理的立法本意而言，似乎確有必要。然而，作為公安機(jī)關(guān)而言，固然立法使公安機(jī)關(guān)旅館業(yè)治安管理職權(quán)得以強(qiáng)化，但并非就意味著就能更有效地打破旅館業(yè)治安管理的困局，與之相反，這些地方立法，使得公安機(jī)關(guān)更容易陷入管理的“囚徒困境”。原因就在于我們的旅館業(yè)治安立法忽略了旅館業(yè)管理的“頂層設(shè)計”，忽略了旅館業(yè)作為一種經(jīng)濟(jì)實(shí)體的本質(zhì)，忽略了其市場手段在其治安管理中的作用。
二、旅館業(yè)治安管理模式的優(yōu)化與選擇
面臨嚴(yán)峻的治安形勢，旅館業(yè)治安管理模式改革勢在必行。如何選擇旅館業(yè)治安管理的模式，筆者認(rèn)為我們可以結(jié)合我國旅館業(yè)治安管理的實(shí)際，以西方國家公共選擇、新公共管理主義等理論為基點(diǎn)，以改革公安機(jī)關(guān)治安管理職能、管理方式、運(yùn)行機(jī)制、自身管理為核心，借鑒國外社會公共管理的經(jīng)驗(yàn)與我國對旅館業(yè)治安管理模式改革的經(jīng)驗(yàn)，對我國旅館業(yè)政府行政主導(dǎo)、國家管控的治安管理模式進(jìn)行改革，對正在探索中的市場模式、參與模式、靈活政府模式和非管制政府模式進(jìn)行優(yōu)化。
(一)應(yīng)逐步弱化政府主導(dǎo)、國家管控的治安管理模式
服務(wù)業(yè)是我國“十二五”時期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，旅館業(yè)也將迎來新的發(fā)展時期。為旅館業(yè)的發(fā)展提供良好的治安環(huán)境，是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。因此公安機(jī)關(guān)必須優(yōu)化與創(chuàng)新旅館業(yè)治安管理模式，一方面利用市場的力量和社會力量實(shí)現(xiàn)旅館業(yè)治安工作的市場化和社會化，打破政府主導(dǎo)、國家管控的治安管理模式，管理手段不再依靠過多的行政管制手段，而是運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政信息服務(wù)等靈活有效的柔性而非強(qiáng)制性的監(jiān)管方式;同時，即使在需要干預(yù)的情況下，公安機(jī)關(guān)并不總是要運(yùn)用行政許可、處罰等強(qiáng)制手段，可以嘗試運(yùn)用一些權(quán)力色彩較弱的手段進(jìn)行管理，引導(dǎo)相對人主動參與和積極配合，從而降低行政成本，提高干預(yù)的功效。另一方面，應(yīng)積極構(gòu)建旅館業(yè)治安工作市場化模式，通過市場手段使旅館業(yè)主自覺建立治安報告制度、客房服務(wù)員值班制度、交接班制度、巡查保衛(wèi)制度、消防與突發(fā)事件應(yīng)急處置制度，充分利用“優(yōu)勝劣汰”的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制使業(yè)主自覺將治安防范工作常態(tài)化�？偠灾�，治安工作市場化應(yīng)成為旅館業(yè)治安管理改革方向，只要堅定不移地按照市場方式配置旅館業(yè)的資源(能否為旅客提供良好的安全服務(wù)本身就是旅館業(yè)重要的競爭資源)，發(fā)揮市場手段在治安管理中的基礎(chǔ)性作用，而不是政府主導(dǎo)，依靠行政審批制度和管制來加強(qiáng)治安管理。這樣既可以有效解決公安機(jī)關(guān)對旅館業(yè)治安管理“力不從心”的問題，又可避免因有公安機(jī)關(guān)“包攬一切”而弱化旅館業(yè)從業(yè)人員的治安積極性，避免旅館業(yè)陷入“一頭熱，一頭冷”的治安管理困局。
(二)培育與發(fā)展旅館行業(yè)協(xié)會
旅館業(yè)在國外主要以行業(yè)自律規(guī)范為主。而我國的旅館業(yè)是同國際接軌較早的一個行業(yè)，我們應(yīng)利用這一優(yōu)勢，提高我國旅館業(yè)行業(yè)自律的水平。因此我們應(yīng)本著“積極培育、正確引導(dǎo)、合理規(guī)范、依法管理”的基本策略，積極培育與發(fā)展旅館行業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)行業(yè)自律，從而提高旅館行業(yè)的整體服務(wù)水平和治安管理水平。如浙江省上虞市旅館業(yè)行業(yè)協(xié)會在深化治安星級管理、強(qiáng)化行業(yè)自律與規(guī)范制度管理方面成效就較為突出，該協(xié)會通過每周信息研判、落實(shí)獎勵考核、治安星級評定、信息系統(tǒng)指導(dǎo)、日常定期檢查、聯(lián)系員隊(duì)伍建設(shè)等日常工作，強(qiáng)化了旅館業(yè)的管控能力，規(guī)范了行業(yè)管理與競爭，為公安機(jī)關(guān)“打防控”守好了旅館業(yè)陣地。自該協(xié)會成立以來，旅館中刑事發(fā)案明顯下降，黃賭毒等社會丑惡現(xiàn)象得到遏制，旅館行業(yè)經(jīng)營和治安秩序良好，在加強(qiáng)內(nèi)部管理和促進(jìn)安全防范上起到了積極作用，行業(yè)文明程度得到提升�？梢�，積極培育與發(fā)展旅館業(yè)協(xié)會，既可以引導(dǎo)旅館業(yè)這一行業(yè)走向正規(guī)，又可以密切警民聯(lián)系，形成了互相監(jiān)督、協(xié)調(diào)配合的行業(yè)氛圍，有效地發(fā)揮了行業(yè)在維護(hù)社會治安中的積極作用。
(三)加強(qiáng)旅館業(yè)治安管理法治化建設(shè)
沒有強(qiáng)有力的法律、法規(guī)做后盾，旅館業(yè)治安管理將成為無源之水，無本之木，因此要進(jìn)一步完善當(dāng)前旅館業(yè)的治安法規(guī)，對現(xiàn)有的旅館業(yè)管理法規(guī)、規(guī)章、條令、進(jìn)行修改與完善，有效整合我國《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《中華人民共和國消防法》、《旅館業(yè)治安管理辦法》、地方性法規(guī)等與旅館業(yè)治安管理相關(guān)的法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)旅館業(yè)治安管理法制建設(shè)的統(tǒng)一性與系統(tǒng)性。同時也必須認(rèn)識到，旅館業(yè)立法的“頂層設(shè)計”是旅館業(yè)的治安管理法治化的前提，因此，要實(shí)現(xiàn)旅館業(yè)治安管理的法治化，應(yīng)提高我國旅館業(yè)的立法水平，一方面要通過立法進(jìn)一步弱化政府主導(dǎo)、國家管控的治安管理模式，積極推進(jìn)市場化管理，進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的自律性與弱化公安機(jī)關(guān)治安管理的主導(dǎo)性;另一方面要進(jìn)一步完善旅館業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要完善旅館業(yè)安全(治安)評價標(biāo)準(zhǔn)，同時要強(qiáng)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的強(qiáng)制性，加大行業(yè)規(guī)范的執(zhí)行力度，從而更好地保證市場手段發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有效發(fā)揮旅館行業(yè)管理與治安管理市場主體的作用。
總而言之，對旅館業(yè)治安管理模式的優(yōu)化與選擇，應(yīng)積極順應(yīng)我國以及世界公共行政發(fā)展的趨勢，在觀念上要從“管制行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變、從“剛性控制”向“柔性管理”轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)旅館業(yè)治安管理主體的多元化，改革現(xiàn)有的治安管理模式，逐步從行業(yè)自律與行政管理相結(jié)合的管理模式過渡到以行業(yè)管理為主的模式。雖然這一過程不可能一蹴而就，但逐步實(shí)現(xiàn)旅館行業(yè)自律、自我管理將是旅館業(yè)治安管理模式改革的方向與選擇。
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