不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置探析

時(shí)間：2022-10-09 01:39:42 法學(xué)畢業(yè)論文我要投稿

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　　【論文摘要】不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一已經(jīng)成為各界的共識，但如何統(tǒng)一則存在由法院、行政機(jī)關(guān)、中介機(jī)構(gòu)充任等多種選擇方案。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)堅(jiān)持有效性、可行性和效率原則。從不動(dòng)產(chǎn)登記的目標(biāo)和我國一直由行政部門登記的國情出發(fā)，先以土地、房產(chǎn)登記為基礎(chǔ)設(shè)立獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記局，再逐步統(tǒng)一整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記是當(dāng)前的合理選擇。不動(dòng)產(chǎn)登記局的設(shè)立應(yīng)從登記機(jī)構(gòu)及其人員設(shè)置、登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)、對從登記機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等方面加以明確規(guī)定。

　　【論文關(guān)鍵詞】不動(dòng)產(chǎn);登記機(jī)構(gòu);選擇;設(shè)置

　　不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法定公示手段，物權(quán)公示原則決定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一。{1}《物權(quán)法》第10條規(guī)定“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，但“統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”，而目前我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與不動(dòng)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)合一，分散在土地、房產(chǎn)、農(nóng)林等多個(gè)管理部門進(jìn)行登記，如何統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依然沒有解決，有待進(jìn)一步研究。

　　一、統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵和原則

　　對于如何統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，目前主要有三種觀點(diǎn)：一是由不動(dòng)產(chǎn)所在地的人民法院作為登記機(jī)構(gòu);{2}22二是由具有社會(huì)化服務(wù)功能的中介登記機(jī)構(gòu)作為登記機(jī)構(gòu)，該主張具體還分為公證部門作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)等不同觀點(diǎn);{3}三是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，主張由地政部門、房產(chǎn)管理部門、司法行政管理部門等統(tǒng)一管轄區(qū)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)，{4}而王利明教授則主張?jiān)谡畽C(jī)構(gòu)中設(shè)立專門的不動(dòng)產(chǎn)登記局來專門負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作。{5}

　　面對眾多的選擇，應(yīng)回歸到不動(dòng)產(chǎn)登記的本質(zhì)和我國的具體國情的基本點(diǎn)上來進(jìn)行分析。從本質(zhì)上而言，不動(dòng)產(chǎn)登記的根本目的在于為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示提供法定方式，它的主要功能就是完成物權(quán)的設(shè)立、變更或終止，使物權(quán)的變動(dòng)獲得社會(huì)的承認(rèn)和法律的保護(hù);同時(shí)，為了維持一般的交易秩序和達(dá)到國家治理的目的，不動(dòng)產(chǎn)登記也是滿足國家對不動(dòng)產(chǎn)市場進(jìn)行監(jiān)督管理的重要手段。{6}因此，登記制度不僅有平等主體的私權(quán)關(guān)系，而且有縱向的行政管理關(guān)系，承載著個(gè)人目標(biāo)與國家目標(biāo)的雙重價(jià)值，不動(dòng)產(chǎn)登記要實(shí)現(xiàn)這雙重目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。這雙重目標(biāo)決定著不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的內(nèi)涵和原則。

　　(一)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵

　　為實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的雙重目標(biāo)，針對我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與不動(dòng)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)合一、分散在各管理部門“多頭登記”、登記管理不分的狀況，所謂的統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就是指要由一個(gè)登記機(jī)關(guān)，根據(jù)統(tǒng)一的法律、按照統(tǒng)一的程序進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，并頒發(fā)統(tǒng)一的權(quán)屬證書。具體而言，首先，在橫向上，要結(jié)束不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的“多頭登記”、登記管理不分的局面，逐步將土地、房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行登記;在縱向上，要改變目前上下級或同級政府之間各自為政、相互爭奪不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)利和城鄉(xiāng)不統(tǒng)一現(xiàn)象，一個(gè)轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行。其次，是要理順不動(dòng)產(chǎn)登記與不動(dòng)產(chǎn)管理之間的關(guān)系：一方面要恢復(fù)不動(dòng)產(chǎn)登記的公示方法性質(zhì)，使不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的首要職能在于辦理登記業(yè)務(wù)，同時(shí)發(fā)揮登記機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，在登記的同時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利和不動(dòng)產(chǎn)市場進(jìn)行監(jiān)管使之符合公共利益;另一方面要處理好不動(dòng)產(chǎn)登記與不動(dòng)產(chǎn)的專業(yè)化管理的關(guān)系，不動(dòng)產(chǎn)登記要從具體的專業(yè)管理中獨(dú)立出來專職、獨(dú)立進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，而各管理部門也可以將登記資料作為規(guī)劃、價(jià)格、稅收、市場監(jiān)管等的依據(jù)，加強(qiáng)協(xié)作，提高管理效率。

　　(二)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的原則

　　從不動(dòng)產(chǎn)登記的雙重目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合我國的具體國情，我們認(rèn)為當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)遵循以下原則：

　　1.有效性原則。不動(dòng)產(chǎn)登記的根本目的在于物權(quán)公示，因此不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)首先要達(dá)到物權(quán)公示的要求，能有效完成不動(dòng)產(chǎn)登記的任務(wù)。為使不動(dòng)產(chǎn)登記達(dá)到物權(quán)變動(dòng)的公示效力和公信力，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須具有統(tǒng)一性、獨(dú)立性和權(quán)威性，要有人力、物力的保證。首先，登記機(jī)關(guān)要統(tǒng)一。一國之內(nèi)或一個(gè)統(tǒng)一司法區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，由統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，并且不論是土地房屋還是其它不動(dòng)產(chǎn)，也不論是何種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，均由統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，從而避免因分散登記而出現(xiàn)混亂。所選擇的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須能承擔(dān)起整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的責(zé)任。其次，登記機(jī)構(gòu)要獨(dú)立。無論是誰作為登記機(jī)構(gòu)，都必須保障其能獨(dú)立行使職權(quán)，使登記行為不受其他部門的干涉，保障不動(dòng)產(chǎn)登記的司法性質(zhì)。再次，登記機(jī)構(gòu)要有權(quán)威性。登記機(jī)構(gòu)必須有必要的權(quán)力基礎(chǔ)，能對登記申請進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，使不動(dòng)產(chǎn)登記具有公示、公信效力。最后，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要配備充足的精通登記業(yè)務(wù)的登記人員，要掌握完備的不動(dòng)產(chǎn)登記的資料，要有充足的財(cái)力，以保證登記工作的順利開展。

　　2.可行性原則。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的選擇涉及機(jī)構(gòu)、人員的安排、財(cái)政的支持等方面，只有符合我國國情、切實(shí)可行，改革方案才能落實(shí)，在實(shí)踐中才能順利實(shí)施。一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記改革要適應(yīng)房地產(chǎn)市場建設(shè)的需要�！拜p所有、重利用”是現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的趨勢，目前我國土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)交易越來越活躍，對不動(dòng)產(chǎn)登記改革提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力，因而當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)主要以房地產(chǎn)為登記對象，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的選擇要有利于推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)市場的建設(shè);而對于那些交易不太多、要求不太迫切的不動(dòng)產(chǎn)，可以待登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一后再逐步納入登記的范圍。另一方面，我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)改革要注意節(jié)約改革成本。我國土地、城市房屋、林權(quán)等的登記發(fā)證工作已基本完成，特別是我國城市土地、房屋的統(tǒng)一登記發(fā)證的改革實(shí)踐已經(jīng)取得了一定成效，這些為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了基礎(chǔ)�？傮w而言，進(jìn)行統(tǒng)一登記來保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)交易的有序進(jìn)行是收益大于成本的。但究竟選擇什么機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責(zé)，還取決于改革成本的制約作用。我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度是現(xiàn)行物權(quán)制度的有機(jī)組成部分，并且與不動(dòng)產(chǎn)管理制度緊密相連。根據(jù)諾斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，制度的變遷會(huì)形成路徑依賴，順應(yīng)這一路徑會(huì)減少制度創(chuàng)新的摩擦成本以及既得利益集團(tuán)所造成的阻力。因此，從制度變遷的路徑依賴以及制度變遷的成本來看，我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)改革應(yīng)盡可能遵循已有的路徑，盡量在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行改造，并注重與現(xiàn)行管理體制的銜接，以節(jié)約改革成本。

　　3.效率原則。效率是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是行政管理的生命力所在。效率原則要求登記機(jī)構(gòu)擁有詳備的不動(dòng)產(chǎn)登記資料，科學(xué)合理的登記程序，使不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能在保證登記不發(fā)生瑕疵的情況下在盡可能短的時(shí)間內(nèi)完成不動(dòng)產(chǎn)登記工作，以滿足不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的效果及國家進(jìn)行行政監(jiān)管的要求。效率原則同時(shí)包含便民原則，要求登記機(jī)關(guān)應(yīng)該盡可能地貼近不動(dòng)產(chǎn)所在地，既方便登記機(jī)關(guān)的實(shí)地勘察、準(zhǔn)確快速登記，也方便權(quán)利人的申請登記和查閱登記信息，減少當(dāng)事人來往奔波的成本，而這要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能在城鄉(xiāng)分布合理的登記網(wǎng)點(diǎn)。

　　二、對不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的評析

　　(一)對法院作為登記機(jī)構(gòu)的評析

　　理論上法院作為登記機(jī)關(guān)，可以保證登記的中立性，可以其權(quán)威提高物權(quán)公示的公信力，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的目標(biāo)。{2}19。但這種選擇不符合我國國情。目前我國法院承擔(dān)著繁重的審判任務(wù)(特別是縣級法院)，如果再讓它承擔(dān)繁雜的登記任務(wù)，恐怕難以勝任;法院自身組織條件的限制，無力承擔(dān)登記專業(yè)性技術(shù)性的任務(wù)，否則需要大規(guī)模的配套改革，財(cái)力成本、時(shí)間成本等將十分高昂。同時(shí)，我國司法機(jī)關(guān)本身受行政權(quán)力影響極大，在法院本身還在極力尋求獨(dú)立的過程中由法院負(fù)責(zé)登記，對促進(jìn)登記的獨(dú)立性、中立性無益。此外，在物權(quán)發(fā)生爭議的情況下，法院需要確認(rèn)登記的真實(shí)性，而法院本身作為登記機(jī)關(guān)，難免使人產(chǎn)生不信任之感，以致?lián)p害登記的權(quán)威性。所以由法院去履行登記職能從可行性、效率角度考慮均不合適。

　　(二)對中介組織作為登記機(jī)構(gòu)的評析

　　中介機(jī)構(gòu)作為民間組織，以其作為登記機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)的中立價(jià)值，有利于防止行政權(quán)對民事權(quán)利的不正當(dāng)干預(yù)，可以通過“信息共享”和透明登記制度滿足政府監(jiān)管的需要。{3}但此觀點(diǎn)亦存在較大缺陷。首先，作為不附屬任何權(quán)威部門的專門中介單位，在從事對物權(quán)的實(shí)質(zhì)性審查時(shí)，缺乏一定的權(quán)威性：它不能像行政機(jī)關(guān)那樣借助于行政權(quán)力來進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查工作，它也不具備法院那樣的司法權(quán)威性，能使物權(quán)公示獲得較確定的公信力。其次，在登記申請人從事虛假登記、詐騙登記的情況下，它不能追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。由于它是中介性單位，缺乏必要的權(quán)力基礎(chǔ)，不能像行政機(jī)關(guān)一樣對違法當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰，或者像司法機(jī)關(guān)一樣，依法直接進(jìn)入訴訟程序，采取有效的法律手段追究當(dāng)事人責(zé)任。再次，我國物權(quán)登記制度的目的是雙重的，而作為中介單位作為登記機(jī)構(gòu)顯然無法有效對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行行政監(jiān)管，不能充分體現(xiàn)出登記制度的雙重功能。最后，由于中介機(jī)構(gòu)同樣缺乏人員、技術(shù)條件，同樣需要進(jìn)行大規(guī)模的配套改革，面臨著巨大的改革成本。因此，由具有社會(huì)化服務(wù)功能的中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，至少在目前或短期內(nèi)是不可行的。

　　(三)對行政機(jī)關(guān)作為登記機(jī)構(gòu)的評析

　　從我國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)情況來看，不動(dòng)產(chǎn)登記一直由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，繼續(xù)由統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)登記具有合理性。一方面，行政權(quán)力的高效及相應(yīng)的權(quán)威，有利于穩(wěn)定物權(quán)交易秩序，確立登記的公信力，保障交易安全。登記制度的重要特點(diǎn)在于不動(dòng)產(chǎn)登記的公示公信原則，只要建立統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)和統(tǒng)一的登記簿，即使是行政登記，也完全可以實(shí)現(xiàn)登記的公示效力。登記是否具有公信力和公信力的大小，完全取決于登記制度的設(shè)計(jì)，與登記的司法性和行政性無關(guān)。{7}因此，由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記也可以實(shí)現(xiàn)登記的公示公信目的。另一方面，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行登記可以兼顧不動(dòng)產(chǎn)登記的管理性質(zhì)。在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的過程中，也需要國家進(jìn)行其他的一些管理活動(dòng)，比如統(tǒng)計(jì)登記信息，并將這些信息作為國家日常管理和政策調(diào)整的依據(jù)。由于這些活動(dòng)不僅具有行政性，還需要較高的專業(yè)技術(shù)，由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行更加合適。同時(shí)，從現(xiàn)代行政權(quán)和司法權(quán)之間的關(guān)系來看，現(xiàn)代的行政權(quán)已經(jīng)不再是純粹的執(zhí)行管理權(quán)，也包括了越來越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，因而由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行房地產(chǎn)登記，兼有行政管理和司法性，可以更好地實(shí)現(xiàn)登記的多重目標(biāo)。{8}

　　三、應(yīng)以土地、房屋登記部門為基礎(chǔ)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

　　在目前條件下，我們認(rèn)為應(yīng)將土地登記部門和房屋登記部門分別獨(dú)立出來，以土地、房屋登記部門為基礎(chǔ)設(shè)立為隸屬于政府的、與土地、房產(chǎn)等管理部門相獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。其理由如下：

　　(一)符合土地物權(quán)與其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的關(guān)系

　　物權(quán)及其法律的重心為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，而不動(dòng)產(chǎn)的核心在于土地物權(quán)。{9}在羅馬法以土地吸收一切的時(shí)代自不待言，即使在土地權(quán)利與房產(chǎn)、森林、草原、礦產(chǎn)等其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利分離的今天，也無法改變其他不動(dòng)產(chǎn)在自然屬性上依附于土地的基本事實(shí)，因而以土地為基礎(chǔ)和核心來創(chuàng)建不動(dòng)產(chǎn)登記制度也就成為各國的通例。土地登記從性質(zhì)上來說可以覆蓋全部不動(dòng)產(chǎn)登記，我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一也應(yīng)充分考慮到并符合土地物權(quán)與其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的關(guān)系。同時(shí)，土地房屋登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的主體部分，房地產(chǎn)也是不動(dòng)產(chǎn)交易的主要方面，解決了土地房屋的統(tǒng)一登記也就解決了不動(dòng)產(chǎn)登記的核心問題，也為整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下良好的基礎(chǔ)。

　　(二)具備統(tǒng)一進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的條件

　　從登記資料的完備性、登記制度的規(guī)范性、登記覆蓋率、登記工作人員業(yè)務(wù)水平等方面來看，國土資源管理部門都有了良好的基礎(chǔ)。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，目前土地登記已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)從中央到地方的五級設(shè)置，登記隊(duì)伍健全，資料詳備。二是從登記區(qū)域和類型上看，土地登記包括了國有土地、集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)等登記，涵蓋了城鄉(xiāng)的范圍，可以滿足物權(quán)公示的要求。三是從基礎(chǔ)資料的占有上看，目前國土資源部門現(xiàn)有的土地登記資料已經(jīng)可以輻射到全國城鄉(xiāng)大部分土地。2005年全國國有土地使用證發(fā)證率達(dá)76%，集體土地所有權(quán)證發(fā)證率達(dá)51%，集體土地使用權(quán)證發(fā)證率達(dá)71%(其中宅基地發(fā)證率達(dá)72%)，全國國有土地使用權(quán)發(fā)證率達(dá)85%，從范圍來講可以滿足不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求。四是我國土地登記的現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)和管理基礎(chǔ)已具備了承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本條件。土地登記的信息管理和查詢系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)化、電子化管理，且包容了大量其他物權(quán)信息。如果再加上房產(chǎn)登記的力量，就具備了統(tǒng)一進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的條件。

　　(三)有利于節(jié)約改革成本

　　土地、房產(chǎn)管理部門是目前我國主要的不動(dòng)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，以其為基礎(chǔ)統(tǒng)一進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記易于與我國現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記、管理制度相銜接，符合路徑依賴原理，能夠降低關(guān)于制度的變遷成本。由于各地土地、房屋統(tǒng)一登記的改革實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了多年，具備了合并登記的良好基礎(chǔ)，先統(tǒng)一房地產(chǎn)再統(tǒng)一整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的改革方案有利于循序漸進(jìn)的推進(jìn)改革，減少改革帶來的震蕩，節(jié)約改革成本。

　　四、我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體措施

　　在明確以土地管理部門為基礎(chǔ)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)以后，還應(yīng)從登記機(jī)構(gòu)及其人員設(shè)置、登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)、工作程序、對登記機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等方面進(jìn)一步加以明確。

　　(一)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其人員設(shè)置

　　不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)工作應(yīng)從日常行政管理工作中劃分出來，設(shè)立直接隸屬于政府的、公開對外受理不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)物的專職機(jī)構(gòu)——不動(dòng)產(chǎn)登記局。不動(dòng)產(chǎn)登記局的設(shè)立，首先應(yīng)以統(tǒng)一性為原則，登記機(jī)關(guān)的設(shè)置一般應(yīng)以市為基礎(chǔ)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記日常工作。其次，登記機(jī)關(guān)的設(shè)置應(yīng)遵循獨(dú)立性原則，不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)與不動(dòng)產(chǎn)日常行政管理事務(wù)脫鉤，機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)獨(dú)立。再次，為了提高不動(dòng)產(chǎn)登記的效率和便民，在縣或遠(yuǎn)離城市主城區(qū)的區(qū)(縣)，其交易與城區(qū)的聯(lián)系不甚密切時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況在區(qū)或縣設(shè)立登記派出機(jī)構(gòu)——不動(dòng)產(chǎn)登記所，從而形成登記網(wǎng)絡(luò)。

　　為提高工作效率，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，登記局局長對不動(dòng)產(chǎn)登記負(fù)責(zé)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)中的崗位應(yīng)根據(jù)登記業(yè)務(wù)需要設(shè)置，由專業(yè)人員充任。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)包括：法律人員(登記官)，他們應(yīng)該熟悉有關(guān)法律、政策，主要負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記審批、產(chǎn)權(quán)發(fā)證、法律咨詢等;技術(shù)人員，他們應(yīng)了解測量、掌握計(jì)算機(jī)在不動(dòng)產(chǎn)登記中作用，主要負(fù)責(zé)測量、登記信息資料的技術(shù)管理;行政人員，他們主要負(fù)責(zé)日常管理工作，如為國家提供不動(dòng)產(chǎn)登記信息等一些行政服務(wù)等。

　　(二)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)

　　1.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)。一是審查權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)登記業(yè)務(wù)的需要可以對申請人提供的材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查或形式審查。二是決定權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)審查的結(jié)果，自主作出進(jìn)行登記或駁回申請的決定。三是調(diào)查權(quán)。如有需要，不動(dòng)產(chǎn)登記人員可以對相關(guān)人員進(jìn)行詢問，或者到有關(guān)單位查閱有關(guān)資料等。四是勘測權(quán)。如有需要，不動(dòng)產(chǎn)登記人員可以到實(shí)地進(jìn)行勘測、檢查等。五是準(zhǔn)許查閱權(quán)。對查閱登記資料的申請作出答復(fù)和安排。

　　2.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)。與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)相對應(yīng)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括以下幾方面：(1)準(zhǔn)確、及時(shí)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。首先，登記要正確。登記機(jī)關(guān)應(yīng)做到登記正確，使登記權(quán)利與真實(shí)權(quán)利相符，這就要認(rèn)真審查申請人提供的資料和權(quán)利說明，必要時(shí)還要到現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)。其次，登記要及時(shí)。當(dāng)前我國不動(dòng)產(chǎn)登記普遍存在著拖延的問題，特別是土地使用權(quán)和房產(chǎn)所有權(quán)登記拖延問題嚴(yán)重，造成諸多問題。今后，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)明確規(guī)定登記機(jī)關(guān)完成登記的時(shí)間，以防止登記的拖延。(2)及時(shí)頒發(fā)權(quán)屬證書。權(quán)屬證書的移轉(zhuǎn)占有一般不發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法律后果，但是作為說明權(quán)利的根據(jù)，在交易過程中，權(quán)利人可以出示權(quán)屬證書來說明自己的權(quán)利，對方當(dāng)事人也無須親自到登記機(jī)關(guān)查閱登記薄就能了解權(quán)利人的權(quán)力狀況，從而起到促進(jìn)交易快捷便利的作用。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在完成登記后應(yīng)及時(shí)頒發(fā)權(quán)利證書。(3)及時(shí)履行通知義務(wù)。通知的目的在于使權(quán)利人或利害關(guān)系人知曉某種危及自己權(quán)利的事實(shí)存在，并及早采取相應(yīng)措施，以維護(hù)自己的權(quán)益。在以下幾種情況下，登記機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)通知有關(guān)當(dāng)事人：第一，利害關(guān)系人提出異議登記時(shí)，登記機(jī)關(guān)應(yīng)從速通知登記名義人;第二，權(quán)利人變更或拋棄不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)而申請變更或涂銷登記時(shí)，登記機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)通知登記簿上記載的，在該不動(dòng)產(chǎn)上存在權(quán)利或利益的利害關(guān)系人;第三，發(fā)現(xiàn)登記錯(cuò)誤或有遺漏時(shí)，通知登記權(quán)利人和登記義務(wù)人。如屬自己過錯(cuò)造成的，以職權(quán)更改后，也應(yīng)及時(shí)通知登記權(quán)利人和登記義務(wù)人。

　　(三)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

　　1.實(shí)行從業(yè)資格制度。按物權(quán)變動(dòng)的要求統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)后，登記具有了司法性質(zhì)，具有公信力，登記錯(cuò)誤要承擔(dān)賠償責(zé)任，因此，統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)后，必須保證登記官的素質(zhì)能滿足登記工作的需要。登記官必須具有從事登記服務(wù)工作應(yīng)有的專門登記知識，對登記知識的掌握應(yīng)達(dá)到系統(tǒng)、全面、精湛的程度，而且還要具有良好的職業(yè)道德素質(zhì)。對此，我們認(rèn)為，登記官的素質(zhì)須通過國家資格認(rèn)定的方式來保障，在統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的同時(shí)，應(yīng)建立由國家登記官資格考試制度，嚴(yán)把“人口”關(guān)，以此提高登記官的整體素質(zhì)。

　　2.建立嚴(yán)格的登記官職級升降考核任用制度。在分工合理、權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上，針對登記人員各自的權(quán)責(zé)，實(shí)行嚴(yán)格的職級升降考核任用制度，給登記人員以壓力和動(dòng)力以提高行政效率。各登記機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)只能由取得登記官資格的人擔(dān)任，對其考核按干部考核程序進(jìn)行。對一般登記人員，可以考慮將登記職級分為實(shí)習(xí)登記官、助理登記官、登記官三個(gè)等級，規(guī)定凡取得不動(dòng)產(chǎn)登記從業(yè)資格證書者可直接成為一名實(shí)習(xí)登記官;經(jīng)過一年的實(shí)習(xí)登記工作，考察合格后晉升為助理登記官;助理登記官在工作崗位滿三年，經(jīng)考察合格后晉升為登記官。對于登記官在登記工作中出現(xiàn)的登記錯(cuò)誤，視其錯(cuò)誤程度及次數(shù)制定延遲職級晉升、降級和淘汰制度。

　　3.建立登記追償責(zé)任制度。登記是以國家的公信力為不動(dòng)產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的法律行為。因登記錯(cuò)誤、遺漏和虛偽致受損害者，應(yīng)由登記機(jī)構(gòu)負(fù)損害賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)在承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以對有過錯(cuò)的登記工作人員進(jìn)行追償，這能促使登記人員認(rèn)真負(fù)責(zé)，減少登記錯(cuò)誤。

　　(四)相關(guān)配套改革措施

　　登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一以后，其有效運(yùn)作除了機(jī)構(gòu)自身的合理性以外，還依賴于整個(gè)登記制度改革的統(tǒng)一推進(jìn)完善。應(yīng)在以下方面進(jìn)一步完善：一是要制定不動(dòng)產(chǎn)登記法，做到登記機(jī)構(gòu)、登記依據(jù)、登記程序、登記證書、登記效力五統(tǒng)一;二是建立公開查詢制度，方便不動(dòng)產(chǎn)交易;三是理順登記與管理的關(guān)系，使登記的物權(quán)變動(dòng)和行政管理雙重目標(biāo)能有效實(shí)現(xiàn)。

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